1 前言

日本智库最初是以美国为榜样，不断地学习和发展，出现了诸多在国际上享有盛誉的智库。然而，学界普遍认为日本智库的表现与美国相距甚远，特别是20世纪90年代以前，日本智库并未发挥智库应有的咨政建言的作用。也有日本智库专家毫不避讳地称日本为“智库弱国”。这主要归因于20世纪90年代以前日本政治决策过程中的大多数信息都由官僚机构掌握，日本在二战后的“开发型经济模式”长期以来阻碍着独立型智库的建立。20世纪70年代经济危机开始后，日本开始考虑建立美国风格的智库。直至1997年，日本发生了以民间非营利独立型智库的设立为特征的第四次“智库热”，此后日本智库的性质、作用和发展模式也产生了突破性的变化。本文分析了冷战结束后日本政治制度和决策模式的变化，使用文献分析和案例研究介绍了东京财团政策研究所作为民间非营利独立型智库的功能和作用。

2 冷战结束后日本决策模式的转变

智库研究学者黛安·斯通（Diane Stone）曾指出，随着知识参与者在公共和私人政策倡导者的关系中运作，智库形成了公共辩论。然而，智库在政策制定过程中的影响取决于其运作所处的制度环境。坎贝尔（John Campbell）和佩德森（Pedersen）也提出了相似的观点，认为政策思想具有国家渊源，其产生方式在很大程度上取决于国家特定的机构制度。政治决策体制涉及国家、政党和其他政治机构的组织和治理，在许多方面因国家而异。东京财团政策研究所的今井章子指出，智库的作用不可避免地受到其所在国家政治和行政环境的影响。上述认知表明，考察一个国家智库的前提是对该国家的政治制度和决策模式有深入的分析和探讨，无论是思想产生的方式还是智库发挥作用的方式，都受制于这个国家的政治制度与决策模式。日本智库的发展历程和角色作用的发挥与转变尤为体现上述观点。冷战以前，日本智库由于受到官僚主导的决策模式影响，很难发挥像欧美智库那样有利于民主主义发展的咨政建言的作用，而冷战结束以后，日本的行政改革为日本民间非营利独立型智库的诞生提供了新的契机，决策模式逐步出现“去官僚化”和“官邸主导”的趋势，刺激了智库角色的转变和作用的发挥。因此，对日本智库的作用考察应基于决策模式的转变，进行历史的、动态的考察。本文针对二战以后日本决策制度和决策模式的转变做了考察和探讨。

2.1 “55年体制”下日本决策主体及决策模式的特征——“官僚主导”的决策模式

二战以后的日本，随着保守联盟和社会党的统一，自由民主党（以下简称“自民党”）开始执政，日本社会党作为最大的在野党于1955年成立，此后日本形成了自民党长期把持政权、社会党为反对党的“55年体制”。1993年，单独执政长达38年之久的自民党下野，非自民党党派联合政权的成立，标志着“55年体制”的瓦解。

“55年体制”下日本的政治决策主体主要包括公共主体和私人主体。公共主体主要涵盖了政党、族议员、内阁和官僚，而私人主体主要是指利益集团、智库、非政府组织 / 非营利组织和个人等。事实上，“55年体制”下的日本实行的是由官僚和族议员主导的“自下而上”型的决策模式，执政党和行政机构的凝聚性较低，首相的权力相对较弱，政府决策过程被自民党、政府和四大经济团体（具体指日本经济团体联合会、经济同友会、日本商工会议所、日本劳动组合总联合会）为中心的高级官僚和大财团所掌控，形成了所谓“政、官、财”“三位一体”的“铁三角”结构的决策机制。

在自民党长达近40年的政权支配下，官僚制一直在日本的政治中扮演着重要角色，各种决策机制已经制度化，精英官僚在日本政府进行重大决策、起草众多法律文件、管理国家预算的过程中，逐渐成为重大政策制定的原动力，掌握着绝大部分的政策知识和信息，“自下而上”的决策模式已逐渐在日本政治中扎根。在这种模式下，来自民间或外部的声音很难渗透入决策过程当中，因此，“55年体制”下的日本智库主要是受政府委托研究，甚至成为政府决策过程的“装饰性”机构，很难发挥独立进行政策研究和政策建言的真正作用。

2.2 冷战结束后日本决策模式的变化——向“官邸主导”决策模式转变

“55年体制”下的“铁三角”决策结构在冷战后的前十年里稳步推动日本经济发展并使日本迅速崛起为世界第二大经济强国。随着冷战的结束和20世纪90年代初期泡沫经济的崩溃，曾经坚不可摧的“铁三角”开始显示出不可靠的迹象。20世纪90年代初期，日本一系列政治丑闻和经济泡沫崩溃等事件破坏了政治和经济机构的信誉，导致“55年体制”的崩溃。随后，经济危机和人口的迅速下降，以及冷战后的地缘政治转变，使日本产生了对新观念的新需求。同时，20世纪90年代的全面机构改革为智库开放了新的接入点，特别是日本选举制度的改革，从根本上动摇了自民党一党执政的根基，为此后决策模式的转变提供了新的契机。

2001年，小泉纯一郎组阁。小泉纯一郎内阁大力实行构造改革，推行“官邸主导”的决策模式。所谓“官邸主导”，是一种“自上而下”型的决策模式，无论是在政府内部还是对于执政党而言，首相发挥强大的领导权，在决策过程中发挥重要机能。早在首相竞选候补时期，小泉纯一郎就打出了旗帜鲜明的“改变自民党，改变日本”的竞选口号。小泉纯一郎任首相之后，以“粉碎自民党”为改革的宣传口号，以“框架方针2001”为最基本的改革方针，进行了道路公团民营化、邮政民营化、医疗改革、养老保险改革、中央省厅改革等一系列改革措施来强化官邸的职能。通过“经济财政咨询会议”的设立及运转强化“官邸主导”的决策模式，颠覆了以往自民党的政治和永田町、霞关的政治惯例，在一系列改革当中，重视政治手段和行政手法的运用，重视和鼓励决策过程中民间有识者（主要是指来自智库、大学中的政策专家）的参与。在经济财政咨询会议的11名参会人员中，邀请4名民间有识者参与，并且法定规定民间议员所占比重应在40%及以上。无论是会议的规格还是所占人员比重，都充分说明了小泉纯一郎时期对民间有识者的重视和活用，在决策过程中将来自民间的声音纳入其中，改变了智库参与决策的方式和路径。其将原来“55年体制”之下的“协调型政治”向“自上而下型”的“官邸主导”决策模式转舵，改变了“55年体制”下“自下而上型”的“官僚主导”的决策模式。

3 日本智库发展简史

日本的智库兴起于20世纪50年代，迄今为止已经历六次“智库热”。纵观世界主要国家的智库设立和发展，都伴随着每一次智库浪潮和著名智库的诞生、世界格局以及国家制度转变等历史的重大转折。以智库强国美国为例，1916年卡耐基国际和平基金会（现为“卡耐基国际和平研究院”）在第一次世界大战的战火中诞生，1916年布鲁金斯研究所设立于大恐慌的前期，1946年兰德公司在第二次世界大战、朝鲜战争期间名声大噪并与核战略的出台密切相关，1962年战略国际问题研究所成立并与冷战处于同一时期。以同样的视角来看日本智库的建立和发展，每一次智库热也是伴随着重大历史事件和转折，充分说明了智库从诞生伊始就与一个国家的政治生态和社会发展密切相关。

日本前三次“智库热”发生在20世纪90年代中期以前，分别是：1965—1970年以官方智库和企业型智库为主的第一次“智库热”；1985—1990年以金融保险业、制造业以及地方银行业为主要特征的第二次“智库热”；20世纪90年代前半期以地方智库为特征的第三次“智库热”。第四次“智库热”诞生于1997年。20世纪90年代，日本政治领域发生了具有划时代意义的大事件，即日本的官僚机构和选举机构进行了广泛的改革，导致了多元化的政策体系的出现，该体系为新的政治和社会参与者、智库和其他机构提供了影响政策进程的机会。在此背景下，日本产生了以民间非营利独立型智库为特征的第四次“智库热”。日本智库之间的竞争加剧，并逐渐发挥影响政府决策、引导公众舆论、传播政策思想的作用。这一时期成立的智库，以东京财团（现为“东京财团政策研究所”）最为著名，在日本智库发展史上具有划时代的意义。第五次“智库热”发生在2005年前后，以政党型智库的成立为主要标志。2005年，自民党成立了自己的政党智库“智库·2005·日本”，其主要目标是实施独立的政策制定、决策“去官僚”化、商讨确保日本经济保持长期增长力的经济政策。2005年11月，民主党派建立了自己的党派智库“公共政策平台”（政策研究所），以谋求建立政府以外的政策信息源。第六次“智库热”发生在2007年前后，尽管进入21世纪以来日本智库面临重组、废止等动荡局面，但仍有一波小的高潮兴起。2007年3月，被称为小泉智囊团的国际公共政策研究中心成立。此后，佳能全球战略研究所、以保守派知识分子等为中心组成的国家基本问题研究所以及理光经济社会研究所等智库相继成立。

4 民间非营利独立型智库的诞生及智库角色转变

4.1 民间非营利独立型智库诞生之前日本智库的角色

根据智库的设立主体和组织形态，日本智库大体上可以分为官方智库、半官方智库和社会智库三大类。其中，官方智库主要是指直接隶属于中央省厅及政府各部门的智库，其特点为经费全部来源于政府预算，接受政府委托对各个领域的政策进行研究和预测。半官方智库主要是指独立行政法人以及特殊法人形态的智库。社会智库的主要活动内容和官方智库基本相同，但是社会智库主要是受企业的委托进行活动，大多数情况下也兼任企业的经营咨询业务和信息服务业务。社会智库的主体是营利型企业智库，按照企业从事的业务类别可以分为银行系智库、证券系智库、保险系智库和其他独立型系列智库。就智库调查方式而言，日本智库的调查研究方式主要分为自主研究、资助研究和委托研究三大类型。其中，以委托研究为主流。20世纪90年代以前的日本智库主要是接受国家以及地方政府和大企业的委托，对产品开发、技术革新以及市场调研倾注大量的人力物力，研究的内容也偏重经济研究，为日本的“贸易立国”“技术立国”以及如何开发海外市场进行各类信息收集、分析和结论输出。智库与政府以及作为决策主体的官僚机构的关系，一般是一种“委托”与“受托”的关系。作为委托方的政府将智库称为“调查公司”，而智库则称委托者为“客户”。智库主要的客户包括官公厅以及自治体、业界团体等，其业务也涉及向其所隶属的总公司提供信息和咨询等业务。由于受到政府的资金限制，智库研究的结果往往也由政府左右，甚至从一开始就是由政府设计好了结果，智库只是去代为传达和针对政府提前认定的政策观点和方针进行形式上的辩论而已，自主进行政策研究并对政府提供政策替代方案的智库作用更是无从谈起。这种以行政为中心的智库研究方式常常为学者所诟病——日本这种以行政为中心的委托研究方式是智库无法发挥自主性和独创性研究的根源所在。

由此可见，1997年民间非营利独立型智库诞生之前，日本的社会智库主要为营利型智库，且不论官方智库还是半官方智库、社会智库，其调查研究方式基本都以委托研究为主，几乎不存在以独立的政策研究为真正目标的智库。

在上述形势下，20世纪90年代以前，以“霞关”为政策知识最高统帅的日本，几乎所有的政策制定都由官僚机构一手掌控，难以接受来自外部的政策制定建议。有学者将这一结果的原因归结为日本“主客合一”的固定思维模式，即日本不像欧美国家那样倡导“主客分离”。例如，美国的治理模式主张“监督”和“执行”的分离，而日本应该发挥监督职能的机关也几乎同时承担执行者的任务。在智库作用发挥方面，官僚机构主导着整个决策过程，政策知识的储存、收集、政策的制定、监督都由官僚机构完成，更谈不上政策的评价等环节，几乎没有来自外部的声音可以影响决策的实质走向，智库咨政建言的作用弱小而又备受决策主体忽视，由此日本堪称一个“智库弱国”。

4.2 民间非营利独立型智库的建立及智库作用的发挥

4.2.1 东京财团政策研究所成立的背景和过程 日本的政界、学界和产业界在20世纪六七十年代频频组织考察团对以兰德公司为首的美国智库进行访问和考察，从而出现了风靡的“参拜兰德”热。20世纪80年代，随着日本经济的发展，经济界逐步摆脱官僚体制，加之一些有识之士强烈建议成立民间非营利独立型智库，希望在政府之外有不同的声音能够参与决策，当时在笹川基金会任职的智库先驱者铃木崇弘等提出在日本创设民间非营利独立型智库的建议，并与美国实力智库——城市研究所（Urban Institute）合作，于1991年开启了日本所需智库模式的共同研究。该项目的成果有《世界的智库》《政策形成与日本型智库》《民主社会中的智库：另一种声音》《日本智库：另一种模式》。随后，铃木崇弘和上野真城子等智库专家在美国组成学习小组对成立民间非营利独立型智库进行了深入讨论，后来利用日本财团举办游艇比赛的收入作为启动资金，成立了“国际研究奖学财团”，不久后便更名为“东京财团”，与以往的智库不同，该财团拥有首个真正独立的开展政策研究活动的部门。除东京财团外，20世纪90年代日本成立的社会智库主要还包括二十一世纪政策构想论坛、构想日本、二十一世纪政策研究所、藤田未来经营研究所等。

2017年，时值东京财团成立20周年之际，为了能够跻身世界顶级智库行列，拥有真正的政策研究能力，东京财团正式更名为“东京财团政策研究所”，并进行了全面改制。2020年8月至2021年3月，东京财团政策研究所针对本所的研究状况和未来预测进行了全面评估，作为日本本土诞生的民间非营利独立型政策智库，进行了研究体制彻底的转换，废除了原来的“研究组合制”和“政策实验室”制度，创立了新的研究项目制度。

4.2.2 东京财团政策研究所智库功能的发挥 东京财团政策研究所开启了日本智库历史上从事政策研究、政策建言以及参与政府的政权运营等活动的先河，作为社会智库的代表，可以说在日本民族主义发展史以及智库发展史上都具有划时代的意义，揭开了日本智库由“咨询机构”向“公共政策研究机构”的转型。此外，随着1998年日本《特定非营利活动促进法》（简称“NPO 法”）的通过，以政策建议和政策研究为主要目标的NPO相继成立，日本智库的发展逐渐走向以“公共政策研究”为目标导向的正轨。

东京财团政策研究所作为社会智库所发挥的功能，主要体现在以下几个方面。

（1）智库专家充当政府“智囊团”，向以首相为首的政要人物直接提供政策建议

东京财团政策研究所可以说从设立之初就与日本政府内部以及“恳谈会”有着密不可分的关系。特别是智库内部重要任职者同时在政府内部任职，直接向以首相、大臣、议员为首的政策制定者建言献策，进而影响决策。

细数东京财团政策研究所历代理事长，日下公人、竹中平藏、加藤秀树、秋田昌广、星岳雄、门野泉等基本上都有着复杂而权重高的政府身份。其中，竹中平藏被称为“智库诞生的第一位内阁大臣”，其从小渊内阁的“经济战略会议”步入政权。竹中平藏作为东京财团政策研究所的理事长，曾经参与了森内阁政策特别工作小组为首的各种政策会议，将政策制定和政策执行之间的距离有效缩短，提高了东京财团政策研究所政策建议的实践性。小泉纯一郎任首相之后，任竹中平藏为内阁大臣，小泉纯一郎历次内阁重组，阁僚走马灯似地变换，但竹中平藏从未被换走，被誉为“小泉改革的总设计师”。

1998年，竹中平藏担任了“国际研究奖学财团”的常务理事，同年于财团内部设立了“智囊内阁政策会议”，每月召开一次会议（相当于内阁会议），讨论政策课题。另外，还发行了名为《智囊内阁》（Intellectual Cabinet，简称IC）的半月刊简讯。IC的办刊宗旨上清晰地写着“此为讨论政策问题的简讯，其宗旨是让高水平的政策研究者站在客观立场上评判政策，提供有建设性的、高质量的专业意见。在唤起全面并有建设性的政策讨论的同时，以崭新的方式开展政策建言，为日本政策制定过程的多元化做贡献”。IC由香西泰担任主编（模拟首相），岛田晴雄和竹中平藏任官房长官，本间正明和吉田和男任财政担当大臣，池尾和人和岩田一政为金融担当大臣。IC简要归纳各个时期的政策课题，并分发给全体国会议员、各省大臣、各个政府部门、各县知事、一些有识之士等，吸引并集结政界和官员一起参与政策讨论，获得了较高的评价。实际上，这是由竹中平藏发起的一项会议，也经常举行与自民党成员的交流会议。

此外，因与竹中平藏相熟而参与东京财团政策研究所政策活动的精英学者们（包括参与上述IC政策会议的人员），大部分人都与政府和政权人员建立了关系网络。随着竹中平藏的介绍，许多成员会见了小泉纯一郎，有几位成员通过竹中平藏的推介成为小泉内阁应对各种错综复杂的局面的智囊人物，也成为小泉纯一郎手下的得力干将。

早在小泉纯一郎尚未成为自民党总裁时期，竹中平藏就和小泉纯一郎频繁密切接触，并直接向小泉纯一郎建议“如果要参加自民党总裁选举，就应该制定自己的政策构想”，还邀请京都大学的吉田和男教授、东京大学的北冈伸一教授、庆应义塾大学的岛田晴雄教授给小泉议员授课，讲解政策的制定和构想计划。2001年4月26日，竹中平藏担任了内阁大臣之后，组织了由金融界人士和知名专家学者等组成的政策小组，通过东京财团政策研究所事务局进行连接，举行政策建议学习讨论会。竹中平藏作为代表，通过东京财团，曾参与小泉纯一郎于2001年5月发表的施政演说草稿的起草工作。

东京财团通过“研究者+前政府官员”或者“研究者 + 现任政府官员”这样的方式，开展了支援政治和向政府提供政策建议的活动，与政府内部人员建立关系，直接向以首相、大臣、议员为首的政策制定者建言献策，进而影响决策，发挥智库的咨政建言的作用。

（2）利用广泛社会关系，构筑有效关系网络

首先，是内部关系网络的构筑。东京财团政策研究所通过建设政策数据实验室（Policy DataLaboratory），进行内部关系的构筑，充分调动各部门所长进行政策研究并提供建议（见图1）。东京财团政策研究所通过从建设数据的有效管理到数据的高效应用这种方式，成为一个将不同专长和研究背景的研究人员聚集在一起的研究交流平台，为研究人员提供资金、技术、调查研究所需数据和技术支持，使之能够发挥各自专长，形成了学者之间互相协助、乃至共同研究的内部小型关系网络。这一强有力的学术关系网络的构筑，也可以扩大到政治家和政府官员的网络之中，构筑更加广阔的政治人脉，从而获取智库所需的政策信息，通过交流与互动，使政府人员了解东京财团政策研究所的主张，形成政策报告书，进而扩大东京财团政策研究所的影响力。

其次，是智库与外部关系的构筑。外部关系构筑主要体现在“政、学、研、媒”四方位人员交流机制和关系网络的构筑。东京财团政策研究所在成立之初就明确设计为美国风格的智库，是一个由学者和前政府公职人员提供广泛的政策专业知识的机构。东京财团政策研究所拥有广泛的社会关系，包括律师、官员、商界领袖、民间团体代表记者、学者和其他评论者，他们的思想就像其背景一样多元化。东京财团政策研究所邀请这些专家参与政策建议制定和评判，让他们分别从各自的视角提意见，并在后续实施过程中继续与他们保持密切联系与沟通。目前，东京财团政策研究所共有44位在任研究者，其中不乏元老级的著名人士。除此之外，东京财团政策研究所还与许多日本和外国大学的政策专家保持合作。

以北冈伸一为例。北冈伸一是东京财团政策研究所的名誉研究员，曾于1997—2012年间担任东京大学教授，是东京财团政策研究所中与竹中平藏在最早时期参与政策研究工作的元老级人物之一，同时也是《智囊内阁》委员会的专家委员。北冈伸一作为日本政治史、外交史、日美关系和政党领导力研究领域的领军人物，与学界和智库的科研工作者的关系自不待言。北冈伸一曾担任日韩历史联合研究委员会委员、日中历史联合研究委员会主席、日本常驻联合国副大使，以及“秘密协议”问题专家委员会主席，同日本政界以及国际上有着千丝万缕的联系。2006年11月至2007年2月，北冈伸一作为第一次安倍政权时期的专家智囊，担任为考虑成立日本国家安全保障会议（National Security Council）而设立的“国家安全保障会议职能增强恳谈会”成员。2007年4月至2008年8月，北冈伸一担任“安全法律基础重建咨询专家小组”成员，该小组是安倍晋三首相的私人咨询机构，负责探讨日本国家集体自卫的可能性。2013年，北冈伸一再一次被第二次安倍内阁选举为“关于重建安全保障法律基础的恳谈会”专家小组主席。随后，2013年12月，新的国家安全保障会议（National Security Council）在日本内阁府成立，国家安全战略局（NationalSecurity Strategy）于2014年1月正式设立。“国防计划纲要”需定期审查，但是这次是通过一种新方法进行审查，即专家们共同讨论。通过智库专家参与政府恳谈会的方式，东京财团政策研究所实现了与政府部门内部及国际的关系网构筑，其讨论结果直接对政府的决策产生一定影响。

东京财团政策研究所在引领日本本土社会智库发展、开展国际交流合作方面做出了许多有益的尝试。东京财团政策研究所积极开展国际组织之间的合作与交流，与世界各地的智库进行广泛的智慧对话；增加在民众中间和国际上的影响力，努力培养研究结果如何有助于解决世界各国面临的问题的合作思维与国际思维。例如，东京财团政策研究所与世界顶级智库广泛接触并多次举办多边论坛，如2012年4月，东京财团与美国马歇尔基金会（German Marshall Fund）共同举办了“东京三边论坛”，来自日本、美国和欧洲的意见领袖汇聚一堂，探讨了三个地区面临的广泛交叉挑战，包括民主治理危机、能源可持续性、救灾、全球金融不稳定、安全动态和世界贸易。此外，自2011年以来，东京基金会和中国社会科学院共同组织了日本、中国和美国专家之间的三方对话，加强了国际沟通，为了解中国的真实情况提供了宝贵的窗口，这也是东京财团政策研究所作为民间非营利独立型智库应该发挥的最重要的作用之一。

（3）与媒体通力合作，将政策研究结果公之于众，扩大及形成舆论，进而影响决策东京财团政策

研究所通过举办宣讲会、网络研讨会、政策建议说明会以及政策观点讨论发布会同媒体和出版社保持良好的关系，以宣传自身的政策观点、形成舆论进而影响政府决策。

在每个国家，采用新技术都是处理国事的重要组成部分。这涉及使用新媒体，包括大量的电子邮件、视频流、YouTube帖子、在线新闻信和博客。许多主要的政策研究组织，包括东京财团政策研究所在内，现在都拥有大量的网站以及在线新闻通讯和视频。名誉研究员川口顺子在政府主办的“天皇陛下在位30周年纪念大典”之际，作为国家代表之一致辞，各大媒体争相报道。主席研究员柯隆①和首席研究员高原明生于2020年10月27日举行的“东京财团政策研究所网络研讨会”第五届“中国战略研究——安倍后政府时期的日美中关系”中探讨了中、美、日三国未来发展的方向。以研究主干小林庆一郎为首的研究队伍在“新型冠状病毒和政策：经济学家研讨会”上，进行了一系列对抗新型冠状病毒的政策讨论活动，并通过媒体对外发布，为日本政府提供有关新冠疫情方面的对策选择。

（4）注重领导力的培养，开拓两个全球领导力培养项目，提供奖学金大力培养人才

作为培育人才事业的支柱，东京财团政策研究所运营了两个世界规模的奖学金项目：青年领袖奖金项目和日本语教育基金项目。东京财团政策研究所通过这两个项目，既促进了大学之间的交流，也扩大了教师与学生之间的联系网络。其通过政策研究和全球领导力发展项目汇集优秀人力资源的思想和技能，以提供新的视角和洞察力，从而引起积极的社会变革。根据法律规定，为了追求公共利益，东京财团政策研究所仅通过捐赠投资取得收入，同时利用这部分收入为大约30个项目提供资金。东京财团政策研究所设立的奖学金是一项针对优秀政策研究人员的培训计划，其将领导日本未来的政策研究。除了为渴望进行政策研究的有才华的年轻研究人员提供五年的财务支持外，东京财团政策研究所还提供磨练政策研究的基本技能的机会：研究员将加深研究，并与研究所内外的专家和政府官员一起参加联合研究；计划派遣到主要的海外智库。

（5）通过积极宣传、落实政策建议，为政府咨政建言，推动民众生活改善

东京财团政策研究所发挥民间非营利独立型智库咨政建言作用的最典型事例是通过政策研究和建议助力日本的医疗制度改革，探索为日本“量身定做”的社会保障制度。

日本的“全民医疗保障制度”常常被当成成功案例作为许多国家效仿和追求的典范。然而，进入21世纪后，随着日本社会少子高龄化的加剧、非正式职工的增加以及政府财政赤字的不断扩大，支撑日本社会保障体系的形势正在发生巨大变化。国民层面对医保制度能否持续的问题也纷纷显露出担忧情绪，进行高效而实际的医疗制度改革迫在眉睫。就现实状况而言，贸然削减医疗和制药成本也存在诸多风险，容易导致医疗服务质量下降，反而进一步损害了国民大众的利益。

为了解决上述社会难题，东京财团政策研究所作为民间非营利独立型智库的代表，在保持政治中立和经济中立的立场下，召集相关人员进行了为期两年的研究。该智库邀请著名医生、前卫生官员、民间相关团体代表以及经济学家、知名学者，针对上述问题进行反复研讨。经过研究，其探明了导致日本医疗成本上升的主要因素是医疗体系的僵化和统一，而此医疗体系曾经发挥相当大的作用，这是建立在以往的高增长率和高生育率的社会基础之上的，进入21世纪以后不断加剧的老龄化、少子化已经使得以往的医疗体系失去了适用的社会根基，因此，亟需进行适合当今社会现状的医疗体系改革。

基于上述背景和需求，东京财团政策研究所提出了一系列的改革方案，包括建立社区的基层健康护理制度以及呼吁日本政府下放厚生劳动省对医疗体系的统一管控，将权力下放到地方政府等政策建议。东京财团政策研究所还与财政和税务专家进行协同研究，制定了针对税收和社会保障的综合改革方案，并发布了一项有力的政策研究报告，即2012年3月发布的《社会保障 • 税制一体化改革：探寻为日本“量身定做”的社会保障制度》。该政策建议报告是由东京财团政策研究所高级研究员森信茂树担任研究主干，研究团队包括法政大学经济学教授小黑一正、经济产业省情报政策局须贺千鹤、日本综合研究所调查部主席研究员西泽和彦、东京财团原研究员中本淳。该报告在养老金和医疗保健领域提出了若干政策建议：在养老金方面，建议建立加拿大型的新型养老金制度，以解决现行制度存在的保费负担与兑付关系不公平等问题；建议建立一个日本式的个人退休账户（Individual Retirement Account），即政府通过税制支援国民个人为退休的生活进行储蓄，这也具有彻底控制福利养老金的给付标准、弥补给付标准下降的意义；在医疗制度方面，对英国和荷兰正在引入的提高医疗效率的方法进行了概述，并提议设立电子医疗保健计费系统，以便保险公司在未来充当“智能消费者”的角色；此外，医疗储蓄账户的推出，预计将起到抑制医疗费用增加的作用，同时对医疗负担的个人储蓄账户提供税收优惠，并提出引入预付金，加强代际互助功能，以纠正目前现收现付医疗保险因少子老龄化造成的代际差距结构。

上述研究报告发布后，日本政府随后颁布了医疗改革法案，呼吁在社会保障政策中更多地鼓励个人自助行为，以为政府节省资金，缓解财政赤字。2014年4月，日本政府将消费税提高到8%，但东京财团政策研究所研究者认为“医疗改革必须结合社会结构和金融结构的变化，但并没有从根本上进行，问题仍然被推迟”。随后，东京财团政策研究所在2014年5月推出了另一份政策建议报告《什么是后社会保障和税制改革的税制？》，该报告与2013年推出的“税制与社保一体化改革”同属东京财团政策研究所“税制改革”范畴，以东京财团政策研究所高级研究员及中央大学法科大学教授森信茂树为领军学者，其团队阵容包括东京财团政策研究所高级研究员及日本大学经济研究科副教授川出真清、一桥大学经济学研究科应用经济专业教授佐藤主光、一桥大学特任教授田近荣治、庆应义塾大学经济系教授土居丈朗，他们均为该领域的知名学者。该报告从社保税一体化改革的角度，以个人收入税制为重点，指明了税制改革的方向。该报告建议鉴于日本的税基比其他国家小并且正在缩小，其目标是通过扩大税基来增强收入再分配功能以缩小差距，并强调这既关系到现行社会保障制度的调整和合理化，也关系到基础设施的完善。

5 民间非营利独立型智库面临的发展困境

日本的民间非营利独立型智库的诞生和发展，是日本智库发展史上的一次飞跃，以此为中心的20 世纪 90 年代智库发展动向是日本智库成为民主主义武器的一次有益尝试。不可否认，在未来复杂多变的国际形势和社会发展中，人类社会正从“复杂性走向不断增长的复杂性”，并且充斥着各种未知和不可预测的风险。这样复杂的信息时代的发展产生了海量信息和数据，任何一个国家和地区的治理都已经无法独自完成庞大而复杂的信息数据的处理，更勿论在此基础上做出可持续发展的科学决策，因此，无论日本还是其他国家，真正能够独立开展政策研究、为政府提供政策替代方案的智库的建设势在必行。

然而，2000年以来，日本智库出现了再编、解散、废止、合并等调整，亦有部分智库面临业务萎缩，或者研究业务向大学转移的事例。这一阶段，既有延续了四五十年历史、为日本社会各领域做出突出贡献但解散的智库，又有因顺应时代潮流而短暂出现，当时代或环境发生变化时，因不再具备生存的根基或已完成特定的使命而面临改组改变、行业形态变更甚至解散和废止的智库。这是日本智库发展过程中的一次时代的调整，其最根本的原因是日本智库不具备像美国那样的民主主义制度的发展土壤，也未形成来自慈善机构、大财团、社会各界的高额且传统化的资金捐赠惯例，更不具备像美国一样发达的基金会以及对智库相对开放的社会系统。制度的不完善和资金的短缺是日本智库面临的两大困境。

因此，日本智库特别是民间非营利独立型智库要获得发展，应当超越传统架构，整个社会从民间到行政决策者，都需要对行政以外的主体参与政策制定以及提高政策质量方面有一定的认识提升，以打破日本社会的闭塞感，建立适宜社会智库生存的土壤根基。日本民间非营利独立型智库的建立和发展、面临的问题和困境等，对我国的智库建设和发展提供了可资借鉴的经验和教训。

6 结语

冷战结束以后，随着以东京财团政策研究所为代表的民间非营利独立型智库的设立，日本智库性质和作用发生了质的改变，由原来单纯的为企业提供信息的“咨询机构”转变为以政策研究和向政府提供政策替代方案为目标的智库。东京财团政策研究所的今井章子指出了日本未来非营利独立型智库发展的方向：“公共政策智库要想成为全球知识讨论的关键参与者，必须有能力创建独立的舞台，在那里可以自由地进行讨论，拥有实施它们的建议的工具，认识到不同政策的相互关联性，并了解研究结果如何有助于解决全球问题。”东京财团政策研究所倡导从外交与安全保障、经济与产业发展和社会保障、社会基础三个研究方向解决日本所面临的课题，并给出政策建议及进行普及活动，通过智库研究者在政府内部充当智囊、广泛构筑有效的内外关系网络、与媒体通力合作推广政策宣传形成社会舆论、大力培养人才等方式发挥作用，为政府的政策提供优秀的替代方案，从而增加掌权者的政策选择项，致力于使日本的政策辩论充满活力，成为支撑日本健全的民主主义基础的中坚力量之一。作为日本著名的民间非营利独立型智库，东京财团政策研究所对日本诸多政策的制定产生了影响，培育出了众多的政策研究者和政策实务家活跃在智库领域。本文对东京财团政策研究所的历史发展、作用发挥、面临的问题等进行研究分析，期望对处在智库建设黄金阶段、进一步探索智库发展方向的中国具有借鉴作用。

作者系中国矿业大学外文学院国别与区域研究学科副教授，北京外国语大学日本学研究中心博士研究生