社会经济治理视角下的日本智库的“独特性”

发布时间:2022年08月01日 湖北新型智库平台 作者:胡薇

日本“智库”的构成与基本状况


在日本,“智库”一词属于外来语,源于英文的“Think Tank”,在日语中被译为“シンクタンク”,但是其定义并不统一。从日本辞书对于“智库”的解释来看,日本对“智库”的理解更近似于“咨询”机构,而并未提及西方智库所倡导的非营利性、公共性和独立性。

现实中,日本智库在组织形式、设立宗旨和目的、人员、资金来源等方面都极具多样性。日本的智库虽多冠名为“研究所”或“综合研究所”,但就整体而言,多是商业色彩浓厚的营利性机构。从资金来源而言,带有营利性质的智库又大多附设于集团企业的旗下,因此存在受母公司或集团公司关联影响的情况。虽然此类智库也承接很多政府的委托研究项目,但其业务内容基本上以企业咨询和系统开发销售为主,公共政策方面的业务占比相对有限。另外,“智库”功能与“咨询”功能并存是日本智库的独特性之一。

与热衷于政治议题和意识形态的西方智库尤其是美国智库相比,日本智库总体上显得更为低调和“务实”。很多日本智库不仅在研究选题方面更倾向于具体“技术性”问题和解决方案,而且也很少在公共媒体上发声,多是选择以内部渠道或专业报告的形式发布自己的研究成果。对于占据了近“半壁江山”的企业智库,常常难以将它们所从事的商业性咨询业务与公共事务研究区分开来。21世纪之前的日本智库很少开展独立的选题研究,并且所做的大部分研究也都不涉及公共政策议题,85%的研究报告都不对外公开。

可以看到,在日本庞杂的智库体系中,符合西方以“独立、公益、客观”为标榜的典型智库形象的机构即便存在,也屈指可数,这是导致对于日本智库评价复杂的重要原因之一。


官僚主导的公共决策体系与“依附型”的智库生态


欧美等西方国家的智库经常以政府或政党政策批评者的身份出现,并公开发表其“独立”的政策观点,凸显其作为社会经济治理架构中一“极”的地位。但传统日本智库在此方面远没有那么激进,而是和政府部门保持着良好的合作关系。在二战结束之后相当长的时期里,由于官僚体系控制着公共决策过程,加上相对保守的政治氛围,日本智库的功能主要体现在具体政策制定与执行的辅助工作上,从而不仅影响了外界对于其社会贡献的认知,也形成了独特的智库生态。

官僚在日本的经济与社会治理中一直扮演着主导性的角色,其缘由可以追溯到日本长期的封建传统和明治维新以来为加速现代化进程而采取的政府主导模式。官僚对于政策决策过程的垄断使得外部机构很难对相应的公共政策置喙,而对于公共政策讨论的另一个重要限制是,日本政府极少对公众披露政策决策的细节或其他信息。

在相当长的时期内,稳定的政治体制和官僚体系对于政府决策过程的主导使得传统意义上的民间独立智库活动空间非常狭窄。一方面,在自民党长期执政的背景下,日本智库不可能像西方政党智库那样依靠政党执政地位的更替来获得实现自己政策主张的机会,从而失去了“自上而下”发挥作用的渠道;另一方面,由于民众政治热情的缺乏和政策信息的封闭性,日本智库也难以通过激发公众对于政策的讨论来影响政府决策,从而失去了“自下而上”发挥作用的渠道。这种“两头被断”的政治环境显然极不利于独立智库的生存,也是日本民间智库至今力量孱弱的重要历史根源。依赖政府外包研究项目或者所属企业与政府有密切关系的智库,更接近于官僚的“技术型助手”的角色,具有相当高的专业研究能力,却不像欧美智库那样表现出鲜明的政见观点。

不过,尽管官僚体系在政策决策中的主导地位极大地挤压了民间独立智库的生存空间,但是却给其他类型的智库提供了发挥作用的机会。政府部门雄心勃勃的政策构想意味着从规划到实施需要做大量的繁琐工作,但政府官员的精力和时间是有限的,因此必须借助其他力量来完成这些任务。为了实现这一目的,许多政府部门成立了自己的研究机构。除了此类下设的研究机构之外,政府部门还经常将相关的研究任务交给所管辖企业的研究机构,而后者则将这类研究看作强化与政府关系以及在相关政策中体现自身利益的好机会。在企业社会责任之外,这种动机是许多企业智库承担公共事务课题的一个重要原因。

客观而言,日本政府并非不重视智库对于公共政策的作用,或者忽视来自政府之外的声音,相反,很多具有远见卓识的政治家和官僚都是智库建设的倡导者。“公益财团法人NIRA综合研究开发机构”(简称NIRA)经常被称为日本智库的“总管”,其成立的目的是为了更好地对智库活动加以协调,使之服务于日本的政府政策研究。但总体来看,日本智库高度地依附于政府部门而运作,在官僚主导的公共政策体系下,这是一个无法破除的格局。


非传统智库的兴起及其困境


20世纪90年代初,日本泡沫经济破灭,开始了“失去的二十年”。1993年,自民党在众议院选举中惨败,自1955年以来首次失去执政党地位。随着以“小政府”和“官退民进”为方向的政府结构改革的开展,官僚对于企业的行政审批制度和行政指导制度被废除,特殊公团法人的民营化则进一步切断了官僚体系干预经济的途径,官僚体系的政治权力被大大削弱,不得不由政策制定者转向政策执行者的角色。经济与政治的巨大震荡不仅冲击着日本社会,也改变了日本智库的生存环境和发展策略。

(一)民间独立智库与地方智库的兴起

二战之后稳定的政治体制和官僚体系主导下的伴生物就是民众参政热情的不足。在这种情况下,尽管日本也曾尝试引入欧美的智库模式,如日本财团与笹川和平财团1991年资助美国城市研究所(Urban Institute)组织国际论坛来推广西方智库的理念,却由于缺乏相关的制度环境而收效甚微。随着政治生态与社会经济环境的改变,日本智库在20世纪90年代后期开始对长期以来官僚主导下的行政体制进行反思,在以“政治主导”代替“行政主导”的“脱官僚运动”推动下迎来了“第四次智库发展潮”,其重要特征就是民间独立智库的迅速崛起,1997年被称作“民间非营利独立智库元年”。

随着1999年制定的《关于推进地方分权的关联法律的完善等相关法律》在2000年4月正式实施,日本地方分权进一步加深,国家、都道府县与市区町村的关系发生了巨大的变化,由原来的“上下”与“主从”的关系转变为“对等”与“合作”的关系,地方智库也迎来了新的发展机遇。各地区不仅需要设法自行处理由于中央权力的退出而产生的大量自治事务,并且,还面临着“少子化”带来的区域人口竞争问题,这就催生了巨大的政策研究需求。而且与中央政府不同的是,地方的政治生态更为灵活,不仅管理者的选举更为直接,政党间的竞争也更为激烈,使得地方智库有可能扮演类似欧美智库那样的政党智囊角色。另外,由于地方的公共议题与民众更为息息相关,相应的探讨更为热烈深入,也给智库作为公共政策研究和宣传者提供了活动空间。

(二)智库发挥咨政功能的新路径与局限

民间独立智库通常采取非营利组织的形式,追求其政策观点的独立性,并且很多都有自己的意识形态属性,因此它们似乎更符合欧美意义上的典型智库形象。民间独立智库建立的动因多是民众关心的热点问题,如环境污染、气候变化、市民权利,因而拥有较强的群众基础,同时也由于它们的民间性质而缺乏传统智库与政府的密切联系,这就使得它们从诞生之初就采用自己独特的方式来介入公共政策。除了开展研究和为政府的政策决策建言献策外,民间独立智库还利用各种媒介通过引导社会舆论、形成民意的方式间接影响政府决策和公共政策活动。

在民间独立智库的带动下,许多其他智库也开始摆脱传统的“闭门研究”的幕僚形象,更为积极地与民众沟通,了解大众的政策诉求,宣传自己的政策观点。公开出版物和研讨会成为日本智库引导舆论和影响政策的重要手段。不过,尽管日本民间独立智库已经拥有了自己的声音,却远没有构成其智库体系的主流,在实际运作上依然受制于传统政治体制和资金来源不足等问题。因此到目前为止,日本始终没有发展出类似欧美的独立智库体系和相应的“思想市场”。


日本智库在社会经济治理体系中的角色及其绩效


(一)智库在日本社会经济治理体系中的角色

回溯日本智库的发展历程可以看到,对于其社会绩效评价的两极分化实际上体现了日本智库高度的专业技术能力与(西方视角下)社会角色之间的反差。在西方理念中,独立性与非营利性是智库的核心特征,因此,卓越的智库应该具有从外部影响甚至制衡政府政策的能力,但是这种地位对于传统的日本智库而言既不可及,也不是他们所追求的目标。

二战之后相当长的时间里日本的社会经济治理模式是“封闭型”的,即公共政策从思想孕育、制订计划、付诸实施到评估修正的全过程几乎都在政府内部完成,即使有类似审议会制度这样的机制引入外部专家或利益相关主体进行政策讨论,也是在政府主导下进行。在这种模式下,智库不可能成为与政府地位对等的政策研究主体,而是更多承担了人才培养与储备、决策咨询的功能,并且在某些不便政府直接出面的场合以“独立”的名义进行对外交流。在公共政策方面,日本智库研究成果的直接客户基本都是省厅或者作为利益相关者的企业与行业协会,而后者影响政策的途径仍然是政府。这种缺乏公开性与公众参与的政策形成机制显然与西方的社会治理理念大相径庭。正由于此,虽然在二战结束后日本是西方国家的政治盟友,但是却并没有在社会制度上被看作他们的同类。西方国家一直对于日本“过于”稳定的政党格局和政府对于经济的强力干预有颇多批评,在日本经济高速增长时期,这类批评被其经济绩效所压制,而在泡沫破灭后,上述公共政策决策体制则被认为应该为错误负责,并且也顺带抹去了日本智库在其中的贡献。

(二)日本智库的绩效与社会贡献

客观而言,日本政府对于经济与社会的强势干预确实存在很多弊端,也抑制了日本智库在某些方面的发展。典型的例子就是以“英国皇家国际事务研究所”为模板建立的日本国际问题研究所,在相当长的时间内为西方世界所知的主要是其对于社会主义国家的情报搜集与研究工作。但是,这种社会经济治理机制上的差异并不能否定日本智库在公共政策上的贡献。一方面,日本与西方的智库角色并不像理论上那么泾渭分明:在日本不乏智库直接为政治家和公众提供决策支持的例子,如日本政策研究中心就与自民党关系密切,并且有着自己鲜明的意识形态;反过来,被作为日本智库重要特征的营利性导向和与政府的密切关系在西方国家也同样普遍存在。另一方面,直接面向公众的政策决策机制的优越性也缺乏有力的理论与实证支持。

值得注意的是,尽管在20世纪90年代之前日本智库的生存空间由于官僚对于公共政策的主导地位而受到很大挤压,但日本智库在经济社会政策方面贡献最为突出的也恰恰是在这一时期,尤其是20世纪60年代至80年代。在20世纪90年代之后,随着日本经济社会体制的变化,尽管在外交等领域日本智库仍有高光表现,但在国内政策上的影响力似乎反而减小了。究其根本原因,这种变化是日本政府的经济与社会控制力弱化的结果。在一个更为倾向自由市场机制的社会中,尽管智库可以得到更大的活动空间,但其政策贡献却可能显著低于“有为政府”积极发挥作用的时期。这是不同社会经济治理模式下智库社会绩效变化的一个悖论。


日本智库“独特性”对于我国智库建设与发展的启示


从中国的视角出发,日本智库的“独特性”并不是那么鲜明,其形态对于我们甚至颇为“亲切”,并且在一定程度上成了检视我国智库发展的一个参照系。

不过,在认识到日本智库“独特性”的同时,需要警惕的是我们可能会进入另一个误区,就是认为存在着“普适”的智库模式,并且以此为标准来发展我国的智库。

日本智库的“独特性”也为如何理解智库与政府之间的关系提供了启示。在欧美模式下,智库经常以政府批评者的身份出现,并且通过公众舆论市场中的竞争来获得影响力。但正如前文所分析的,这种智库体系的合理性并没有扎实的理论和经验证据作为支持,并且在很大程度上具有欺骗性。在形式上保持相对于政府的独立乃至批评姿态也许有助于智库获取民众的同情和支持,但是对于公共政策的改进和实施并无助益。相反,日本智库通过与政府部门的密切配合,在许多重要决策中发挥了积极作用。同样,在中国特色新型智库体系的建设中也需要摆正智库与政府之间的关系,坚持党的领导,统筹协调社会经济治理机制中的各个部门,以充分发挥其互补功能。

日本智库的“独特性”给我们的另一个启示是,智库需要有自己的比较优势和扎实的技术能力。尽管20世纪60年代至80年代日本的智库体系乃至社会经济治理结构一直受到西方的诟病,但日本经济和国力的高速增长正是发生在这一期间,日本智库也以其在情报收集和政策分析上的强大实力赢得了西方世界的关注和尊重。即使西方的学者对于日本智库体系并不认可,但日本国际问题研究所、野村综合研究所等日本智库在世界上仍然具有重要的影响力。对于我国的智库发展而言也是如此,智库首先需要建立起足够的技术分析能力,才能谈得上后续的声誉和“特色”。因此在中国特色新型智库体系的建设中,也需要先打好基础,培养智库在思想孕育、政策咨询、人才培养、公众沟通等方面的基本能力,避免空谈“体制”和“特色”。


作者系中国社会科学评价研究院机构与智库评价研究室副研究员

责任编辑:胡梁
来源:《清华大学学报(哲学社会科学版)》

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