美国高校运营的联邦资助研究与发展中心体制探究

发布时间:2022年01月21日 湖北新型智库平台 作者:杨阳 魏弋 李刚

美国联邦资助研究与发展中心(Federally Funded Research and Development Centers,FFRDCs)是由美国联邦政府资助,由高校或企业等运营,围绕国家与国土安全、军事科技等领域,开展科学研究和技术分析的独立实体。FFRDCs以公众利益为出发点,与提供赞助的政府机构形成长期战略合作伙伴关系,围绕美国政府面临的紧急问题,尤其是科技领域发展战略、资源配置、产业市场、公共政策等方面开展长期、自主的研究,以期向美国政府提供及时援助和长期咨询服务,通过发挥FFRDCs的科技智库属性与职能,集结美国科技力量,为美国军事发展与国家创新提供高水平、高效率的解决方案。

本文选取美国高校运营的FFRDCs为主要研究对象,从美国FFRDCs的产生背景与发展现状入手,通过文献和网络调研等研究方法,重点探索14家依托高校运营的FFRDCs的运行机制,剖析其治理机制、人才管理机制、经费管理机制、审查评估机制和成果管理机制,为我国响应军民融合战略,整合军民科技力量与资源,深入建设发展研究型高校军民融合智库提供重要参考。


1 美国联邦资助研究与发展中心界定


1.1 美国的“大科学”时代与国家实验室

“大科学”源于美国著名科学家德里克·普莱斯于1963年出版的《小科学,大科学》一书,是指规模庞大、投入巨大、结构复杂、功能综合、横跨多学科,需要国家集中动员、协调各种社会资源才能得以运行的科学研究形态。二战之前,科学对于美国人,尤其是科学家而言,是独立、自由、远离政治控制的事业,联邦政府无法过多地介入科技。二战爆发以来,美国成立国防研究委员会作为美国战时科学活动的权力中心,将大学、军方、工业实验室、工厂置于政府的管制之下,形成统一、全面、协调的大科学管理体制,联邦政府在美国科技发展中发挥的宏观领导与支撑作用日益显露。同时美国在“曼哈顿工程”的实施下陆续成立一批重要的国家级实验室,汇聚大量大型先进科学实验装置与仪器设备,承担起服务国家战略目标、开展前沿基础研究和高新技术转移的重要任务。

这些国家实验室是美国开展“大科学”研究的重要载体,是“大科学”体制下的特色品牌,由联邦政府集结各类社会资源,在政府必须负责的领域内开展基础研究与应用研究,包括三类。第一类是政府拥有资产、政府直接运营的国家实验室,即GOGO(Government-Owned and Government-Operated)实验室,属于使命驱动型(Mission-Driven)实验室,基于联邦政府的任务开展保密性高的研究工作,成果均代表联邦政府,因而必须遵循联邦政府及其下属机构的相关法律法规;第二类是政府拥有资产、政府委托承包商管理的国家实验室,即GOCO(Government-Owned and Contractor-Operated)实验室,政府提供资助并从高校、学术界和企业界中选择承包商负责实验室的日常运营和管理,此类实验室在美国联邦采购条例(Federal Acquisition Regulations,FAR)框架下运作,开展的研发工作及其成果并不隶属于联邦政府,只需定期向其提交工作报告,此类实验室是国家实验室的重要组成部分,美国所有的FFRDCs均属于GOCO实验室,相较于第一类实验室而言,其更注重在特定领域内开展自主探索,实现现有的联邦政府内部无法有效满足的特殊长期研究与开发需求,并不为联邦政府的短期任务与目标服务;第三类是承包商直接拥有、承包商管理运营、政府提供部分资助的国家实验室,即COCO(Contractor-Owned and Contractor-Operated)实验室,围绕计算机应用、信息系统等新兴领域开展研发活动,由承包商自行制定相关制度保障工作开展,不受政府过多约束。

1.2 具备科技智库属性的自主驱动型国家实验室——FFRDCs

美国宾夕法尼亚大学《2015年全球智库报告》认为,科技智库旨在努力理解社会所面临的挑战以及找到工具和方法去克服挑战,努力为与公众有关的如环境、太空探索、能源/自然资源、教育、基础设施和公共卫生等领域的进步提供相关政策支撑。科技智库是完善科技力量布局结构的一个重要突破口,能够使最优资源与最合适的科技目标相结合,促进军民科技协同创新。美国FFRDCs基本具备科技智库的重要属性。首先,其研究覆盖了工程技术、军事科学、航空航天、核能及核技术应用等各个科学领域,高度符合科技智库的跨学科特性;其次,FFRDCs以国家、联邦政府为主要服务对象,侧重于在科学技术、军事技术等方面提供创新解决方案,并能够将基础研究转变为公共政策和科技成果,实现军口与民口需求、军事与民众资源的协同互通。

美国FFRDCs在科学与工程领域开展的研究是自主驱动型,基本不承担短期紧急的项目任务,而是重视将基础科学转化为实践技术发展,以填补创新生态系统的空白,搭建联邦政府与高校及私营部门之间的合作桥梁。大部分FFRDCs依托高校或私营部门进行日常运营管理,开展综合学术界、军事界、工业界等各领域研发力量的重大

研究。FFRDCs以客观、独立的方式维护公众利益,不能受到任何利益冲突的影响,并且需要向提供资助的联邦机构充分提供业务指导和技术支撑。此外,FFRDCs与政府已逐步形成了双向成就的长期合作关系。一方面,政府通过不断加强与FFRDCs之间的合作,以提供更具可持续发展价值的军事与科技研究;另一方面,FFRDCs通过保持与政府长期稳定的合作伙伴关系,能够保证对其提供赞助的联邦机构各类需求的熟悉程度,以便深入完成各类研究。

1.3 美国 FFRDCs 发展历程

1.3.1 起源与演变 FFRDCs起源于第二次世界大战时期,当时联邦政府急于动员全国的科学家、工程师、数学家及其他技术专家,投身于美国大规模战争所需的军事技术研究中。冷战时期,美国政府官员及其科学顾问提出了“研究 - 开发 - 采购”系统研究方法,该系统完全独立于市场,并且不受政府制度的限制。这一方法的提出产生了FFRDCs的概念,即私营实体几乎完全代表政府工作,不存在组织利益冲突,并确保由高水平技术人才组成稳定劳动力。在此概念初步形成后,美国空军于1947年创建了首个联邦资助研究与发展中心,即兰德公司,服务于美国国防部。而其他研发中心则是为满足其具体的需求,直接从战时角色中创建并发展起来的。

1967年以前,FFRDCs 一直被称为“联邦合同研究中心”(Federal Contract Research Centers),国家科技委员会前身、联邦科学技术委员会主席于1967年11月向联邦科学机构发送了一份备忘录,正式将联邦合同研究中心更名为联邦资助研究与发展中心,详细说明了其构建标准,并指出FFRDCs:①需要开展基础研究、应用研究、研发活动及日常管理;②由内部独立合并或作为上级组织的独立实体;③在联邦政府指导下,开展研发活动;④从一个固定机构获得70%及以上的赞助资金;⑤与某一赞助机构保持长期合作关系达5年以上;⑥由政府所有并保证每年的平均预算至少达到50万美元。

1.3.2 发展现状 随着科学技术的不断发展及政府需求的不断变化,FFRDCs的功能与研究领域也在不断扩大,联邦政府需要面临网络安全威胁、空域系统转型、医疗成本上升、军事格局演变等多方面的挑战,因此,迫切需要通过FFRDCs与各方实体合作来寻求最佳应对方案。截至2021年2月,美国现有43家联邦资助研究与发展中心,在航空、国防、能源、网络安全、卫生与人类服务、企业系统现代化、国土安全等领域开展科研工作。

联邦政府机构资助FFRDCs的数量情况如图1所示。从提供资助的政府机构种类来看,目前美国43家FFRDCs共由11家政府机构资助或共同资助。其中,美国能源部是资助最多研发中心的联邦政府部门,共资助了16家FFRDCs,主要围绕美国军队绿色、可持续发展开展研发活动;美国国防部共资助11家FFRDCs,主要在航空航天、科技安全、工程系统等领域开展研究;美国国家科学基金会作为数学、计算机科学、经济学和社会科学等领域的主要联邦资助机构,在其资助的5家FFRDCs中,有4家围绕天文学开展科研工作,另外1家是科技政策研究所,通过集结跨学科专家为重要的国家和国际科技问题提供高水平分析;美国国土安全部资助的3家FFRDCs围绕美国国土安全,从安全行动、工程技术和生物防御3个领域展开研究;美国卫生部资助的2家FFRDCs分别以国家医疗健康现代化和癌症治疗为研究焦点。此外,美国财政部、运输部、国家航空航天局、国家标准与技术研究所、核管理院委会、法院分别根据自身发展与研究需求各资助1家FFRDCs,为本机构科学决策提供客观、独立、权威的研究支撑。

43家FFRDCs的地域分布如图2所示。 超过44%的FFRDCs分布在美国大西洋地区的弗吉尼亚州和太平洋海岸区的加利福尼亚州,其余FFRDCs则主要分布在马萨诸塞州、伊利诺伊州、科罗拉多州和新墨西哥州。从各州的人口数量来看,FFRDCs主要分布在人口较为密集的地区,加利福尼利亚州拥有全美第一的人口数量,建有8家FFRDCs,而建有最多FFRDCs的弗吉尼亚州也拥有超过860万的人口,伊利诺伊州和马萨诸塞州的人口数量排名均位于全美前15。从各州经济水平来看,美国经济分析局提供的2019年美国分州实际 GDP 排行中,美国东南部地区GDP位于第一,其中弗吉尼亚州正位于该区域内;此外,加利福利尼亚州的实际GDP和人均GDP均位居美国前列,具有较为雄厚的经济实力。从各州的教育条件来看,FFRDCs集中分布在高校数量多、科研实力强的区域,美国知名高校集中分布在美国东部和东南部,马萨诸塞州是全美人口中接受教育程度最高的州,建有哈佛大学、麻省理工学院、波士顿大学等知名高校,而加利福利亚有斯坦福大学、加州大学伯克利分校等。此外,新墨西哥州虽然人口较少、GDP值较低,但具备多家以军事、国防发展为研究重点的联邦科学实验室,具有较强的高科技产业竞争力,因而新墨西哥州也是FFRDCs分布较为集中的地区。

综上所述,人口数量大、经济发展好、高等教育完备的地区,更利于FFRDCs的基础设施建设、高等人才队伍优化以及国际影响力扩大,从而成为FFRDCs的集中分布区域。运营FFRDCs的机构类别如图3所示,其日常管理和运营一般由高校、企业和除高校以外的非营利性机构负责。其中,33%的FFRDCs由高等院校或高校联盟运营,包括斯坦福大学、加利福尼亚大学等知名高校,以及特定专业领域的高校联盟或协会。高校及高校联盟或协会运营FFRDCs更有利于保障科研活动开展的硬件设备的齐全、保障高端人才的引进和培养、保障科研数据的开放共享与再次利用等;14%的FFRDCs由企业运营,具有代表性的包括兰德公司(The Rand Corporation)、米特尔公司(The MITRE Corporation)等,由企业运营部分FFRDCs在一定程度上可以提高科研成果的转化效率,集结大量跨学科的顶尖人才;其他FFRDCs由除高校以外的非营利机构管理运营,能够保障研究的独立和客观,防止重要数据的泄露与曝光。

总之,FFRDCs 凭借其独特的资源优势、稳定的政府经费支持、管理上的灵活性以及专业知识的长期积累,产生了许多重要成果,在美国国家科技创新体系中扮演了重要角色,许多FFRDCs成为世界一流研发机构,许多科学家正是凭借着在FFRDCs的工作而获得诺贝尔奖。


2 美国依托高校运营的FFRDCs运行机制


美国现有的43家FFRDCs中,有14家是由高校运营的。橡树岭国家实验室(Oak Ridge National Laboratory)的承包商为田纳西大学 - 巴特尔有限责任公司,在美国国家科学基金会官网提供的2021年FFRDCs名录中,其被归为由除高校以外的非营利机构承包运营,因此,不纳入本文的研究分析范围。深入剖析美国高校运营的FFRDCs的运行机制,有助于我国研究型高校明确自身在整合军民科研力量、打造科技型军民融合智库过程中所发挥的重要作用和价值,推动我国高校成为科技型军民融合智库建设与发展的重要阵地。

美国依托高校运营的FFRDCs主要概况如表1所示。从提供资助的政府机构来看,为依托高校运营的FFRDCs提供资助的联邦政府机构,以美国能源部、美国国防部以及美国国家科学基金会为主,其中,美国能源部资助的主要研究领域包括物理学和能源科学,美国国防部资助的研究领域主要是计算机科学,美国国家科学基金会资助的主要研究领域包括环境科学和光学。不同的政府行政机构资助的领域各有侧重,这不仅与政府部门自身政策研究需求有关,还与委托运营的高校学科特色与擅长领域有关。从运营模式来看,这14家FFRDCs分为由单独高校运营、高校联盟或协会运营、高校或高校与研究机构创建的公司运营三种模式。单独高校运营的模式一般是将中心直接安置在该高校的实验室下,由专门的团队开展研究,并进行日常管理,服务国家战略目标的同时也能够提升高校学术水平,研究国家级技术的同时实现培养人才的目的。由高校联盟或协会运营的模式是集结不同高校在某一特定领域的研究团队,通过合作共同管理运营研发中心,充分利用多所高校的学科优势和人才力量,形成资源共享,解决单独高校难以解决的研究问题。由高校或高校与研究机构创建的公司运营的模式,能够拓宽实验室的社会背景和社会网络,增强不同领域、不同职业之间的合作强度,提升成果技术转化能力。从研究内容来看,依托高校运营的FFRDCs不仅根据高校自身存在的学科优势在特定专业领域开展短期研究,还围绕国家面临的敏感问题与挑战开展长期研究,保证研究技术与成果的敏感性与保密性,维持高校这一承包商与政府部门的长期信任与合作机制,实现技术转移与人才流动。

2.1 治理机制

2.1.1 联邦资助机构对下属FFRDCs的治理模式美国FFRDCs主要由联邦资助机构下设的专门部门进行直接或间接监管,通过签订合同或合作协议等方式,委托给承包商进行运营,并根据机构的实际需求和研究重点提供相关经费。由上文可知,依托美国高校运营的 FFRDCs 的主要资助机构包括能源部、国防部、国家科学基金会与国家航空航天局,其对下属中心的治理架构如图4所示。

从管理层级与主要职责来看,提供资助的美国联邦政府机构与其下属FFRDCs之间有多层管理级别,其中,美国能源部的治理模式为“科学与能源司 - 科学办公室 -FFRDCs”三级管理模式,科学与能源司负责为能源部部长提供科学和技术咨询,并负责监督能源部的各类研发项目,同时根据下属FFRDCs的日常管理、研发活动的协调规划和研究经费等情况向秘书处提供建议,主要承担监测FFRDCs的职能并需要及时向上汇报,但不对FFRDCs提供直接支持;科学办公室是FFRDCs的直接支持部门,负责直接支持FFRDCs的科学研究以及科技设施的开发与运行,科学办公室广泛利用同行评审和联邦咨询委员会,来制定研发投资的总体方向。确定优先事项以及需要支持的最佳科学提案。与能源部不同的是,国防部未设置对下属 FFRDCs 进行直接监管的部门,负责研究与工程的副部长办公室仅行使提供资助经费的职责,运营与管理权限完全授予委托的高校执行,从而形成“国防部部属各机构 - 运营与管理机构 -FFRDCs”三级管理结构。美国国家科学基金会对下属 FFRDCs 的管理层级较少,预算、财务与奖励管理办公室直接负责监督包括FFRDCs在内所有实验室的研发活动开展状况,并拨付相应经费。美国国家航空航天局在局总部与战略事务部两个层次的基础上对FFRDCs实施管理。其中,局总部对包括 FFRDCs 在内的所有部门负有领导责任,制订长远规划、年度计划,并监督检查各研究中心的技术管理和工作开展情况;战略事务部负责分管主要业务领域,以实现各研究中心的具体任务并更好地服务客户。喷气推进实验室受空间科学部管理,按照本战略事务部的战略目标和客户需求,确定工作方向、开展研发活动。

从研发任务交付方式来看,资助机构一般通过合同制形式与高校运营的FFRDCs进行合作。例如,能源部的7个依托高校运营的FFRDCs均通过管理和运营合同(management and operating contract,M&O contract)(以下简称M&O)的形式进行管理,高校为M&O合同商,在FFRDC和M&O模式下,政府的职责是决定“做什么”

(设定战略目标)和提供必要的资金,合同商以及合同商运营的实验室的职责是决定“怎么做”(自主决定以怎样的方式实现战略目标)和具体实施,在M&O模式管理下的FFRDCs需要与资助机构进行长期合作。国防部由于不对下属FFRDCs进行直接运营与管理,因此,需要与高校签订合约来获得FFRDCs能够提供的研发能力,其科研任务一般也通过合同的形式交由高校完成,从而确保研发活动的灵活性,并吸引高水平的研究人员。与能源部和国防部任务交付方式不同的是,美国国家科学基金会与其下属依托高校运营的FFRDCs之间采用的是订立“合作协议”(Cooperation Agreements)的形式,由国家科学基金会为FFRDCs提供资金或设备资助,以此建立长期合作、成果共享的关系。

2.1.2 运营机构内部治理结构 高校作为美国FFRDCs的重要承包商主体之一,是开展日常研发活动、引进培养高水平人才的重要场所。依托高校运营的FFRDCs组织架构清晰,科研与行政岗位分工明确,有利于保障研究成果的权威性。

依托高校运营的FFRDCs具有明确完整的科研组织架构,在实验室各科研部门下设置董事会,帮助各部门把握总体发展方向。例如,SLAC(Stanford Linear Accelerator Center)国家加速器实验室拥有6个科研部门,包括加速器(Accelerator Directorate)、 基础物理学(Fundamental Physics)、 直线连续性光源(Linear Continuous Light Source)、能源科学(Energy Science)、斯坦福同步辐射光源(Stanford Synchrotron Radiation LightSource)和技术创新(Technology Innovation),各研究部门内部均具有各自的管理体系。例如,加速器部门下设理事会,由正副理事长和高级技术顾问等组成,另设实体行政管理部和虚体商业运营部,保障加速器部门的日常运营和管理。

此外,依托高校运营的FFRDCs,根据其研究任务的特殊性与安全性需要,不仅注重科研部门的合理配置,还会专门成立运营部门,从不同维度、不同层次对实验室进行管理。例如,劳伦斯伯克利国家实验室不仅将20个科研部门归属于6个研究领域开展研发活动,更从实验室环境安全、基础设施、人力资源、信息技术、财务监督、项目与公共设施现代化、紧急服务等7个维度对实验室进行管理。其中,①环境安全部负责保障实验室科研人员在无害的环境下展开工作,并推动形成实验室安全文化;②基础设施部负责提供并维护实验室开展科研活动时所需要的各种基础设施,以保障实验室能够满足持续运作需求,从而开展连续性科研活动与技术创新工作;③人力资源部致力于为实验室提供并维持业务熟练、能力超群、背景多元的劳动力团队,塑造并推广多元、积极、包容的智库文化;④信息技术部负责开发并维护实验室的计算机、信息系统与通信设备,管理实验室科学数据,为科研人员提供数据支撑;⑤首席财务办公室负责提供高质量的财务与采购管理、服务与战略解决方案;⑥项目与公共设施现代化部通过项目建设办公室和项目管理办公室监督实验室基础设施与科学工程项目的规划与建设,对劳伦斯伯克利国家实验室的场外项目开展地点实施管理指导和性能指标监测;⑦紧急服务部负责制定实验室开展科研活动的安全操作指南,确保科研人员实验安全性,并为其提供紧急服务。

2.2 人才管理机制

2.2.1 职员与岗位构成 FFRDCs 重视人员岗位合理性配置与人才多元包容管理,按工作类型结构,可将FFRDCs的工作人员分为管理人员、科研人员、技术人员以及其他人员。其中,科研人员又可以划分为一般科研人员、高级科研人员和博士后。

一方面,明确具体的岗位设置,可以保障FFRDCs的有效运转和成果产出效率。由于能源部资助的国家实验室数量最多,且大部分为FFRDCs,因此,以能源部下属的FFRDCs为例,探究FFRDCs的岗位设置。能源部下属国家实验室共设置7种类型的岗位:①高级领导(senior leadership),主要包括实验室主任及副主任,分管实验室的科学研究与行政事务;②研究 / 技术管理(一线与中级)岗 [research/technical management(first-line and mid-level)],主要负责工程管理、研究管理与技术管理,为FFRDCs提供科研与技术上的支撑;③运营(或研究支持)管理岗[operations(or research support)management],主要负责商务管理、计算机系统运维、通信、环境安全健康、设施运营、人力资源管理、法律支撑、技术转移与战略规划等日常运营及支撑工作,为FFRDCs提供后勤保障;④技术研发人员(technical research staff),包括研究人员、科学家或工程师等非管理人员,是FFRDCs开展研发工作的主力军;⑤业务支持人员(operations support staff),这类人员不属于管理岗位人员,仅提供基础的业务支持;⑥博士后(post doctoral),FFRDCs在每个研究项目都设置了专职博士后岗位,开展具体的研发工作;⑦研究生与本科生(graduate and undergraduate student),该岗位的人员流动性强,通常以实习等方式吸引人才,由FFRDCs自行提供资助。各岗位占比如图5所示,FFRDCs的技术研发人员岗位规模较大,是FFRDCs的核心岗位,是开展各类研发项目的重要岗位;管理人员中大部分仅提供基础的业务支持,只有少量的管理人员负责运营;博士后团队则规模较小。

另一方面,相较于其他承包商运营的FFRDCs而言,依托高校运营的FFRDCs可以充分利用高校教师与学生的庞大基数、丰富多元的跨学科背景以及科研人员的高学历优势配置研发团队。其中,博士后是美国国家实验室的重要研究群体,也是依托高校运营的 FFRDCs 在科研人员配置方面更具特色与实力的部分。由美国国家科学基金会定期统计的不同承包商运营的FFRDCs中博士后人数(见图6)可知,近年来,依托高校运营的FFRDCs中的博士后人数持续大幅增长,并且远多于非营利组织和企业运营的FFRDCs博士后总人数。根据依托高校运营的14家FFRDCs在2017年与2019年博士后人数变化对比(见图7)可知,除埃姆斯实验室、费米国家加速器实验室外,其他中心均加大了博士后人员引进力度。因此,博士后在 FFRDCs 开展研发工作中扮演的角色越发重要,尤其对于高校这一承包商主体来说,吸引大量博士后加入中心开展研发活动具有重大价值。

2.2.2 人才培养与激励 与其他FFRDCs相比,依托高校运营的FFRDCs更加注重人才的培养。一方面,高校教员和硕博士生均是FFRDCs研发工作的主力军,大量本科生也能够通过实习等形式加入实验室,扩充团队的研发力量;另一方面,众多人才通过实验室的科学研究,提升了自身水平,也能为政府、高校、企业等不同领域输送科技人才。因此,依托高校运营的FFRDCs是美国科技建设的重要双向输送管道。

高校或高校联盟作为FFRDCs的重要承包商主体,一般通过专项计划等形式为国家科技建设和实验室日常研发工作培养输送人才。埃姆斯实验室秉持“今天的学生是科学的未来”这一人才培养理念,通过开设培养本科生、硕士生、博士生、博士后和早期职业科学家等教育项目,提升高校学生对材料化学领域的研究兴趣,视人才为本学科领域的重要投资。具体的教育项目包括:“科学本科实验室实习”项目,支持本科生在科学与工程领域的职业发展规划和研究生升学工作;“访问教员计划”项目,将实验室研究人员与一些来自该研究领域的具代表性的科研机构的教师及其学生,以访问学者的身份加入培训计划,使其通过在实验室的定期学习提升专业知识;“社区大学实习”项目,为社区大学的学生提供科学、工程和技术方面的培训实习机会;“科学硕士研究办公室”项目,为优秀的硕士生提供补助奖励以支持其毕业论文研究。普林斯顿等离子体物理实验室为实现培养核聚变与等离子体物理学领域青年专家人才的目标,设立多种教育项目,例如:“科学教育”项目,通过与普林斯顿等离子体物理实验室核心研究活动结合的方式,为普林斯顿大学的学生和教师提供参与科研的机会,让教师和学生加入实验室的科研团队中,以加强其对科学概念的理解和思维方式的转变,提升其对聚变能源科学知识的实际应用水平;“外展教育服务”项目,让普林斯顿等离子体物理实验室的研究人员通过走进社区或邀请公众的方式,激发公众对聚变研究的兴趣和关注度,通过开展博览会、研讨会等形式与学校团体、专业协会共同探讨等离子体物理、聚变能源及相关主题,开展实践科学活动;“研究生项目”,它是普林斯顿等离子体物理实验室与普林斯顿大学天体物理科学系合作开发的研究生教育项目,学生可以通过加入该项目直接进行学习,并获得相关学位。

2.3 经费管理机制

按研发类型来分,目前FFRDCs的研发工作可分为基础研究、应用研究和试验发展三类,依托高校运营的FFRDCs在三类研发工作中的联邦资助经费支出情况如表2所示。自2016年起,依托高校运营的FFRDCs联邦资助经费总支出不断上升,在所有FFRDCs的研发经费支出占比普遍呈现上升趋势。由表2可知,依托高校运营的FFRDCs主要的经费支出集中在基础研究领域,较少将经费投入应用研究和试验发展领域,这与高校自身的研究型特征有较大关联,由于美国科学的发展主要包括“纯科学”及“应用科学”两条既独立又紧密交织的“线”,而最初开展“纯科学”研究的为美国高校,因此,高校 FFRDCs 长期偏向于基础研究,而对应用科学、试验发展等技术革新研究较少。

此外,美国FFRDCs的经费管理普遍较为成熟,形成了一套从预算、审批到应用的自上而下的资金管理体系。FFRDCs的预算需要经历国会、部委、项目办公室、承包商或合作方的审批,各个机构在这个过程中互相配合、职责明确,形成一个纵向的有机整体。在外部管理方面,美国国会在每个财年均根据每家FFRDC提出的预案进行资金审批和下拨;在法律保障方面,FAR对FFRDCs的资产处理、资金使用和分配等方面均进行了明确的规定。

2.4 审查评估机制

美国依托高校运营的FFRDCs,一般采用“FFRDCs与承包商内部-资助机构-资助机构外部”三层评估机制,由各FFRDC内部设置的审查评估小组、担任承包商的高校领导层、提供资助的联邦政府机构评审小组以及国会、美国政府问责局等外部机构,对FFRDCs的运行状况进行全面监管。

在FFRDCs与承包商评估层面,依托高校运营的FFRDCs通常在中心内部设置评审小组,从不同视角对中心研发工作进行定期评审。例如,SLAC国家加速器实验室下属的斯坦福同步辐射光源部门,设有科学咨询委员会、提案审查小组、用户调查小组等,从自主审查与用户反馈两个层面保障部门各项研究成果的权威性与专业性。此外,依托高校运营的FFRDCs还会定期向部门下设的理事会汇报中心工作现状,并上报高校领导层。例如,劳伦斯伯克利国家实验室的主管由加州大学董事会任命,由加州大学负责科研工作的校长迈克尔·韦瑟雷尔(Michael Witherell)担任,定期向加州大学校长董事会汇报实验室工作进展,高校运营的FFRDCs设置的理事会领导层一般是由学院院长或高校负责科研领域的校长担任,以此来约束中心日常工作进展。

在资助机构评估层面,美国能源部、国防部和国家科学基金会使用三重评审来评估FFRDCs的性能,即全面审查、年度绩效审查和包括日常监督在内的其他审查活动。其中,全面审查,是指由资助机构对其下属 FFRDCs 的运行情况和任务需求进行全面评估,使FFRDCs能够在FAR框架约束下灵活运转。FAR要求资助机构在与FFRDCs延长合同或合作协议之前,至少需要每五年对 FFRDCs 进行评估,评估要素包括:①对FFRDCs能否满足特殊技术需求与所执行任务要求的评估;②对FFRDCs替代资源

的评估;③对FFRDC满足资助机构需求的效率与质量情况评估;④对FFRDCs管理是否能够确保业务具有成本效益的评估;⑤对FFRDCs与其资助机构签订的合同或合作协议,是否满足FAR有关FFRDCs的其他要求的评估。一般情况下,联邦政府资助机构均能够按照上述评估要素提供完整的评估证明。例如,美国能源部会分别针对上述5个评估要素提供一般性说明,说明材料包括能源部对下属FFRDCs承包商的满意度描述,基于能源部的年度评估流程评估每个FFRDCs的承包商在科学技术开发与日常运营方面的表现。

在外部监管层面,一方面,美国国会通常通过听证会的形式,了解FFRDCs的发展情况以及提供资助的联邦机构对其下属FFRDCs的监管情况,以此判断FFRDCs存在的必要性,并由美国国会研究服务处定期发布《FFRDCs:背景与国会议题》(Federally Funded Research and Development Centers (FFRDCs): Background and 

Issues for Congress)报告,指出近年来国会对FFRDCs的关注情况。另一方面,美国政府问责办公室(U.S. Government Accountability Office,GAO)对FFRDCs进行定期审计评估。从评估内容上看,GAO早期主要针对FFRDCs的资金使用效率、经费拨付与利用情况等进行评估,自2010年以来GAO的评估与审计不再局限于经费方面,而是更加关注信息与数据应用情况,针对FFRDCs信息部门作用发挥情况、数据采集情况、项目劳动力等内容进行深入分析;从评估对象上看,GAO不仅对具体的 FFRDCs进行专门评估,还对提供资助的联邦政府机构进行专业评估,通常以邀请外部专家参与评估的形式开展外部监管活动。

2.5 成果管理机制

2.5.1 科研数据开放共享 依托高校运营的FFRDCs,一方面,需要以国家面临的长期复杂性问题研究为导向,广泛开展可持续性的研发活动;另一方面,需要考虑高校人才流动性强、学科种类多元复合的特征,因此,研发活动中产生的科研数据需要通过开放共享实现不同研发团队的合作与交流,推动研究成果的阶段式、螺旋式上升发展。根据调研可知,依托高校运营的 FFRDCs 普遍重视科研数据的开放共享。

软件工程研究所具备较高的信息化建设水平、较强的数据开放共享能力和先进技术传播与互动能力。其建有专门的数字图书馆,为用户提供了5,000多份软件工程领域三十年顶尖实践研究文档的访问权限,这些文档以技术报告、演示文稿、网络研讨会会议记录、源代码等形式存在,并能够按照主题、出版类型、出版年份和作者组织等对这些文档进行分类管理和检索。软件工程研究所除定期发布年报和连续性出版物以外,还为用户提供博客(Blog)订阅服务,提供软件工程领域的最新研究动向和热点讨论,并为用户提供访问和下载软件工程研究所开发、测试和改进的软件工具及方法,通过让世界各地组织和个人使用这些工具或技术,达到改善各类项目成果的目的,从而改进软件系统的质量和操作,保障网络系统的生态环境。

2.5.2 公众获取成果计划 FFRDCs的使命是为国家解决复杂的科学问题,通常与资助机构形成长期的合作关系,因而不会受过多的研发时间限制,旨在形成创新型研发成果,并提升成果转化率和利用率,研究人员和公众获得联邦政府资助的研发成果以及相关数据的途径会因学科的不同而各异。向公众免费提供联邦政府资助的研究成果可以提升联邦政府提供资助的研发活动的影响力,也可以帮助GAO准确对获得资助的FFRDCs进行更加深入的问责。因此,研发成果的实际应用水平和公众获取程度成为评价一家FFRDCs研发能力的重要指标。GAO于2019年调研了包括美国国防部、美国国家科学基金会在内的19家政府机构,旨在了解公众获取这些机构资助所得的研发成果现状,推出《改善公众获取研究成果需要采取的额外行动》(Additional Actions Needed to Improve Public Access to Research Results)提案,通过开展公众获取成果计划,帮助公众及时了解国家科研领域最新的研究动态与成果,推动成果落地。

该提案基于2013年美国科技政策办公室(Office of Science and Technology Policy)发布并于2017年更新的《加强联邦资助科学研究成果获取》(Expanding Public Access to the Results of Federally Funded Research)备忘录(即OSTP备忘录)中,对各机构如何加强公共获取联邦资助研究成果进行的规定,审查了19家联邦政府机构的公众获取成果进展。目前,美国能源部、国防部、国家科学基金会等联邦机构,均建立了出版物存储库,为公众对联邦资助的研发中心的出版物进行访问、检索和分析提供便利。在数据共享方面,大部分联邦机构不仅能够提供公开研发数据库,还设置了基于网络的访问机制,公众可以使用单一的基于网络的访问点来查找不同机构资助下产生的研发数据,一些联邦机构的研发报告还能够使用元数据对数据集进行唯一标识,从而使互联网搜索引擎更易找到数据集。根据这些机构的成果获取现状,该提案认为国防部应制定并实施能够确保研究人员遵守公共访问计划和相关要求的机制,在开放科学小组委员会的持续推进下,与其他机构加强合作,共同加强成果获取计划。


3 启示与思考


依托美国高校运营的FFRDCs悠久的发展历史与丰富的建设经验,一方面,在GOCO实验室更高研究自主性与灵活性的基础上,发挥高校研究能力突出、人才培养多元与学科背景丰富等独特优势,充分整合国家军工科技力量与高校科研资源,确保在基础数据与情报收集方面、资源建设与配置方面,都具有更高的专业性与知识性,引进并打造一批集学术知识、专业技能、项目经验于一体的智库型人才团队;另一方面,FFRDCs在高校的承包与管理下,能够确保持续性与长期性跟进、分析和预判国防军队建设与国防科技安全等重大问题的战略走向,以国家长期重大战略问题、高精尖技术为研究焦点,对推动美国科技进步、科技成果落地具有重大意义。

因此,美国高校FFRDCs的智库属性与运行机制,对我国高校响应军民融合国家战略,灵活配置军队与高校科研力量,建设科技型军民融合智库,具有重要的参考价值。我国在推进科技型军民融合智库建设过程中,不能局限于军事院校和科研院所,必然需要研究型高校的加入。一方面,基于研究型高校的课题组与科研团队组建的灵活性与多元性,集结多方科技力量与研究资源;另一方面,通过研究型高校内部对科技型军民融合智库体制机制的创新发展,围绕军民融合理论创新、军民人才共育、军民两用资源、军民技术转换等内容,展开系统研究与发展,不断完善我国军民融合发展体系、提升我国科技智库建设水平、优化我国科学技术研究力量组配。

3.1 充分释放自主权以促进高校整合科研力量,进行自主探索

目前,我国高校与国家军事机构、相关军工集团之间的科研合作仍然以“揭榜挂帅”制为主,该类项目与任务驱动下的科学研究在一定程度上会受有限资金与有限时间的限制,无法对某一问题进行长期跟踪与可持续研究,导致科研成果缺乏创新价值与高影响力。因此,为促进高校与我国国防军事机构的深度合作、科研力量的高效率配置,需要充分释放军事工程等领域的研究自主权,确保科研工作高效运转。

首先,自主性强、适配度高的人员管理与考核体系能够确保高校科研人员的创造力。由于军工领域研究对安全性、保密性具有更高的要求,科研成果产出与公开、转化、落地之间往往会有一定的时间差。如果按照高校既定的人员考核评估体系,那么会影响从事相关研究人员的指标得分,进而出现唯批示论、唯论文论等极端情况,降低研究的积极性与创新性,因此,需要赋予高校自行制定与调整人员管理与考核体系的自主权,根据研究实际情况与成果进展考核评估,为科研人员减轻不必要的考核负担,使得科研人员在相对轻松的环境下思考问题、碰撞火花。

其次,赋予高校与外部机构自行组建虚拟研究中心,基于研究兴趣展开自主探索的权限。高校科研人员可根据自身科研基础与研究兴趣,自行招募国防部门、军工集团等机构具有相同兴趣的研究人员,以组建虚拟研究中心的模式组配科技研究力量。虚拟研究中心的负责人与科研人员享受与高校、政府及企业同级研究人员的同等待遇与职称,从而形成“去编制化”、无具体任务的自主探索模式,提升青年科研人员的研究热情与组织领导力。

3.2 创新建设并完善我国高校科技型军民融合智库体系

在治理结构设置方面,我国高校可采用与FFRDCs治理机制相似的“资助和运营管理分离”模式,由政府部门或地方军队提供资助,通过与高校签订一定期限的合同或合作协议的形式,将军民融合智库委托给高校运营管理,以实现既有宏观把控的研究方向,又在研究方向内具备充分的研发自主权与研究时间,保障自主驱动型研究

不受资助部门的过多干涉,从而营造自主科技创新、政策研究的良好外部环境,以提升智库研究人员的创新能力、研究成果的开创价值和研究的可持续性和可追踪性发展。

在人才管理层面,一方面,要突出领军人才的重要价值,在智库建设中需要邀请高校不同学科领域的顶级教授与专家、政府退休官员、高级军官、军工企业高级主管等组建高级领导层或担任理事会成员,从高校、政府、军队、企业等不同角度为军民融合智库把握战略发展方向,进行重大决议;另一方面,要充分发挥高校人才跨学科、多背景的特色,建设领军人才与年轻科学家相结合的人才梯队,通过设置博士后工作站、硕博实验站点、本科实习岗位等多种形式培养青年学者,在智库与高校之间形成人才流动与可持续培养发展,增强智库的创新性与科研活力,同时为未来军队、政府、军工企业等领域输送高学历人才,发挥高校智库“人才输送管道”的职能。

在经费管理层面,我国高校军民融合智库需要建立稳定的经费投入机制。经费投入的稳定性保障,一方面,来源于国家与政府,高校在建立军民融合智库时,需要有固定的国家与政府资助拨款,高校智库内部也需要针对政府拨付经费制定明确的预算与决算机制,明确经费使用情况,确保经费稳定的情况下申请增加资助额度;另一方面,来源于高校,高校需要定期拨付配套资金,确保智库的研发活动开展、人才激励与管理、设备与场所等保障,并在此基础上,通过申请横向项目等方式拓宽经费来源,为智库建设提供稳定的经费支持。

在审查评估方面,我国高校军民融合智库需要接受内外部多层级审查评估,包括政府、军事部门的外部审查、高校的年度绩效考核以及智库的内部自评。不同层级需要建立具体的评估指标体系。其中,智库内部自评主要以自评报告、工作小结等形式,对具体的研发任务与成果进行定期梳理,旨在了解智库内部的运行情况、改善人员配置;高校的年度绩效考核可以促进军民融合智库与其他领域智库及实验室团队的合理竞争,通过区别资金配发额度等形式,推动智库建设水平提升;政府与军事部门的外部审查是通过评估高校军民融合智库的战略规划、成果与贡献、人才培养与输送、经费使用情况以及影响力等,判定是否持续投入资助,采用优胜劣汰的形式激励我国高校不断发展军民融合智库,响应国家战略需求。

在成果管理方面,注重平衡研究数据及成果开放共享与安全保密的关系,建立军民成果转化机制与公众获取机制。由于军事研究的保密性与敏感性要求较高,一方面,智库研究过程中产生的科研数据及成果不能随意公开,需要有严格的审查与保密机制;另一方面,在军民融合战略推进下,军事研究及成果需要落地转化为民用成果,军事政策需要在必要时为公众解读,因此,成果的转化与共享也是军民融合智库成果管理的重要部分。高校军民融合智库可以与高校档案馆、图书馆和信息中心等主体部门进行合作,成立专门的成果管理中心,对研发活动中产生的数据信息和成果信息进行收集和存储,在密级控制下,通过搭建数据库和开放共享平台等形式,为研究人员和普通公众提供获取数据的可靠途径。


4 结束语


美国联邦政府授权承包商进一步配置利用社会资源,将高校先进管理经验与领军人才引入政府与军事科研系统中,通过建设高校运营的FFRDCs实现规模庞大、学科多元、资源丰富的“大科学”研究。由于本文着重研究美国高校运营的FFRDCs,而企业等其他承包商运营的FFRDCs在体制机制建设与成果产出等方面存在不同,因此

本文仍然存在一定的局限之处。未来不仅可以通过借鉴美国高校运营的FFRDCs建设经验打造我国高校科技型军民融合智库,还可以全面研究归纳国外军民融合建设经验,为我国凝聚科技力量,围绕新形势下国家安全战略和军事战略等全局性、长远性战略问题建言献策提供重要参考。


作者分别系南京大学科技处,南京大学先进技术研究院项目主管;南京大学信息管理学院博士研究生,南京大学中国智库研究与评价中心助理研究员;南京大学信息管理学院教授,博士生导师,南京大学中国智库研究与评价中心主任兼首席专家,紫金传媒智库高级研究员

责任编辑:胡梁
来源:《智库理论与实践》

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