随着全球化、信息化的快速推进，国家之间的竞争逐渐由“硬实力”转向“软实力”的较量，而高校智库作为“软实力”的重要载体和“软实力”竞争的关键组成部分，是国家思想创新的重要动力源泉。

目前，我国高校聚集了全国八成多的社会科学领域的研究力量、一半的两院院士，拥有７００～８００家可以称为“智库”的研究机构。高校智库虽多，但堪称“高水平的高校智库”还不多，我国高校新型智库在质量上与世界一流高校智库相比存在较大差距。面对如何建设中国高校新型智库这一重大议题，有必要结合理论做深入的分析与探讨。基于此，笔者选取新制度主义理论分析框架，联系高校新型智库建设现状进行分析，以期从理论角度和行动策略层面探寻本土化转型升级之路。

一、高校新型智库的内涵与研究概况

（一）高校新型智库内涵

“智库”一词最早是由美国提出的，原指二战期间美国军事人员和文职专家聚集在一起讨论战争计划及军事问题的军事服务部门，后来专指从事独立公共政策研究的各类学术机构。根据联合国开发计划署（Ｔｈｅ　Ｕｎｉｔｅｄ　Ｎａｔｉｏｎｓ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｐｒｏｇｒａｍｍｅ，缩写为ＵＮＤＰ）的定义，智库是知识与权力、科研与政府之间的中介者或中间对话人。高校智库因其性质、类别、功能等不一，目前学术界没有统一的定义。笔者倾向于以下的定义，即高校智库是指利用高校智力资源提供政策建议的组织与咨询机构，具有研究独立性、成果专业性、服务非营利性的特点。

新型智库是从传统智库向现代智库转型，从单一主体向多元主体转变，从封闭向开放转向的智库。高校传统智库与高校内部机构之间界限模糊、功能庞杂，且受外部环境影响，在独立性、自主性、主动性等方面极易形成路径依赖。因此，智库转型应寻求新的出路，这就需要以新理论、新模式和新方法来研究解决。高校新型智库建设就是要突破以往的机制体制障碍，充分发挥高校学科、平台、人才等优势，更加注重自身组织的独立性，强化成果的原创性与实践性。

（二）高校新型智库研究概况

由于新型智库战略提出的时间比较短，关于此方面的研究还不多。纵观国内研究，主要集中在三方面：一是特色新型高校智库建设路径分析；二是研究型大学及地方高校与新型智库研究；三是国外高校智库运作模式及机制研究。以上研究从不同角度做了探索，很多成果具有较强的指导意义。总体而言，国内关于高校新型智库建设的研究还处于起步阶段，多数研究缺乏从理论视角剖析高校智库建设存在的内部深层次问题。

二、新制度主义的理论分析框架

新制度主义理论是美国经济史学家道格拉斯·诺斯等人提出的，重在用制度视角来分析现实问题。霍尔和泰勒则把新制度主义划分为理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义三个流派。理性选择制度主义注重个体利益最大化，突出算计行为，可分析基于利益基础上的个体理性选择。历史制度主义指出了组织间因资源稀缺而形成竞争冲突，可分析围绕资源竞争等所形成的组织间的权力冲突。社会学制度主义强调文化属于制度内涵，以“合法性”或“社会适应性”来表达身份，可分析不同组织间的文化冲突。

智库是一种规范、全面的研究，其背后隐含着利益、权力和文化。当新型智库形成时，不同主体所存在的利益、权力和文化的差异，便会集中在这一制度产生过程中显现出来。因此，笔者从新制度主义三个流派的利益、权力与文化层面的视角，依照三条制度路径分析高校新型智库建设存在的矛盾与冲突，提出应对之策。

三、高校新型智库建设困境的新制度主义视角分析

（一）理性选择导致的主体利益冲突

理性选择制度主义的一个基本假设，是“行动者的行动原则可表述为最大限度地获取效益”。任何组织和个体都有利益倾向，在行动中体现满足利益的目的。基于理性选择制度主义视角来分析主体间的行为选择，其实质就是探讨行动主体利益间的冲突。

１．依附性与独立性的冲突

独立性是智库生存和发展的必要条件，然而现有的体制造成高校智库在组织上严重依附高校，在经费来源上过多依赖政府投入。

高校智库表现为研究院（所／中心）、协同创新中心、人文社科研究基地、社科专题数据库、软科学研究基地等多种形式，多是学校的二级单位，不具备法人地位的独立性，其财务不能独立核算，其人事编制、考评方式、课题研究等运行机制要严格按照业务主管部门即高校现有考核模式进行。此外，智库成果多是报告形式，更注重应用性，强调成果的“落地”。但高校评价体系仍是突出理论性成果，在职称评定、课题成果等方面，较多强调论文的发表、书籍的出版等的重要性，因而智库成果在大多数高校的考核评价中很难得到认可。

高校智库的经费主要来源于政府，大多数智库自主支配的资金较少。因此，经济上的依附性，决定了智库研究往往受制于经费提供者，加之组织和个体的惰性，往往是在已有的框架下展开“命题”式研究。长此以往，很多智库在多数情况下会异化为政府政策合理性的证明者或传声筒。同时，智库对未来经济社会发展的检测和预警机制不够灵活，无法发挥引领决策的作用。

２．政府需要与范式研究的冲突

高校智库经常被认为是“曲高和寡”。一方面，反映了其理论研究的长处；另一方面，也反映了其脱离实践的现象。由于高校更擅长基础研究，而政府却更需要应用研究，关注点的不同使高校智库服务社会的效果不佳。著名社会学家默顿就曾指出，“在选题自主性方面，研究者选择基础研究问题时相对自由，而应用性研究课题要更多考虑特定使用者的需要”。目前，智库研究成果一方面是入口的问题意识不强，很多还是基于学理性分析，讲究论证严谨的范式研究；另一方面是出口对策的可操作性欠缺，较多的对策没有从政策制定者角度出发，因而在对策的实施主体、改革应完善的内容、评价监督等很多方面都缺乏针对性，大多数的建议也就无法被采纳实施。

（二）权力的非对称分布导致的组织与学科专业的权力冲突

历史制度主义强调制度产生与运行对权力、权力的非对称分布的影响，制度存在的历史中存在着“路径依赖”。非平衡状态的权力形成了不同的制度特征，彼此间的权力关系不一，使不同利益群体发挥的作用不尽一致，也使主体间出现分歧与差异，从而形成了不同的矛盾体。高校智库中存在着科层制与学科专业层级两种权力关系。

１．从科层制体系来看，行政管理体制冲突不可避免

作为一种组织结构，智库的制度体系的形成也必然呈现出权力的差异性，不同体系的权力分布导致其内部也存在一定的冲突。高校目前普遍存在的问题是行政权力和学术权力边界不清，高校学术组织对行政权力的依赖过多。我国高校管理体制主要是“校—院—系”科层制体系，尤其是行政权力大多都集中在校级层面，院、系二级主要是落实单位。这样，上下级明显的“自上而下”的科层管理成为高校普遍存在的权力体系。目前，承担智库职能的机构，或与规划管理部门、科研管理部门合在一起，或一个机构挂两块牌子，经常被视为高校的二级行政单位，其依附性明显。独立发声的内在属性要求智库在管理方式、报送机制、成果归属等方面具有一定自主性，只有这样才能使成果的真知灼见日益显现。因而，高校的权力与智库的权力具有不同的诉求，由此形成的管理制度体系，使双方存在诸多掣肘情况。

２．从学科专业权力关系来看，内部权力划分是冲突焦点

高校科层管理机制使传统智库人才较为单一，学科与学科之间泾渭分明。近年来，新型智库建设不断强化并越来越重视决策理论和跨学科研究，注重研究方法、政策分析工具和技术手段的创新。但新型智库的跨学科特征也面临着内部的权力冲突，主要表现为以下三个方面：一是学科专业边界控制权冲突。智库具有交叉学科研究性质，不同学科专业会维护各自领域的职称晋升、人才引进、课题评审等权益，学科权力冲突在所难免。二是智库成员个体利益权力冲突。智库成员大多数是由不同学科领域的研究者、教师组成，因学科背景、学术影响力、绩效诉求等的差异，个体之间亦会出现冲突。三是学科专业资源配置控制权冲突。高校智库的跨学科整合也是资源共享的过程，然而不同学科专业的权力分布是有差异的，基于利益最大化的考虑，大多数的主体都会强调更多的资源分配，在资源的有限性分配与不同学科的无限性诉求间，对资源配置控制权的争夺使学科专业间的权力冲突不可避免。

（三）合法性机制引起的多元文化碰撞

合法性机制是社会学制度主义的核心概念，也是新制度主义理论最为重要的机制。它是指那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量。新制度主义在组织学领域运用合法性机制强调文化认知层面上的主动建构。任何组织作为一个有机体，在制度环境中成长起来，都需要社会的认可，通过不断吸收资源壮大自己，使自身合法性要素不断增强。

新型智库与当前制度环境相适应，具有很强的“社会合法性”。国家和地方相继出台了关于中国特色新型智库建设的意见，教育部也制定了《中国特色新型高校智库建设推进计划》，构成了新型智库建设的重要制度环境。新型智库必须在传统智库基础上，借助新制度内化组织的过程，寻求更多的制度保障，以便实现更多的“社会合法性”；然而，在新旧制度的转换过程中，所产生的不同的组织形式必然有并存交汇的过程。因此，传统智库文化往往会与新型智库的要求发生冲突，并在组织之间和组织内部呈现出来。

１．智库的多元化需求与趋同性冲突

每一个组织在获得合法性后，都有不同于其他组织个体的属性与发展逻辑。对于智库而言，更是千差万别，需求不一。现实困境使智库受各种条件限制，从组织机构设置、定位到产品的创新模式，都出现了高度的趋同性。大多数高校智库附属于学校，缺乏清晰的定位，研究人员承担教学、科研、学生服务和社会服务四重角色，所生产的学术产品与政府需要的思想产品之间存在供需错位的现象。同时，传统智库主要具有工具性咨询的单一功能，缺乏评判仲裁、决策延迟、问题解决和对他者游说的功能。

２．新旧文化—认知框架间的冲突

不同的制度环境具有不同的文化—认知模式，因此社会对每个组织体都有一定的认知惯性。我国高校传统的智库模式具有既有的模式特征，存在着互动性不强、宣传影响力有限、成果转化不足等缺陷。“个体与制度之间的关系就建立在某种‘实践理性’的基础之上，个体以这种实践理性为基础展开行动，并在可能的情况下对当前的认知模板、行为选择模式和意义系统进行修订以设计出更合理的行动过程。”新型智库建设需要突破传统智库的制度藩篱、文化传统、社会认知等，建立一种基于新制度的新文化—认知模式。新旧文化的不同认知模式，使冲突不可避免。

四、基于新制度主义视角的高校新型智库建设困境的应对之策　

新型智库建设无论对高校功能的发挥来说，还是对传统智库建设而言都具有十分重要的意义，并会显著影响新时代我国“软实力”的提升。基于新制度主义理论视角，笔者针对高校新型智库建设思路提出以下改进：

（一）顶层设计，科学规划

政策和制度的引导是高校新型智库建立的主要影响因素。无论是“强意义”还是“弱意义”层面，国家出台的一系列政策制度都深刻影响了组织个体的发展。当然，独立性是现代智库的本质特征和核心价值。因此，我们应着眼长远，从管理、经费和研究三个方面加强科学规划、合理布局。

１．突破传统管理模式，实现“管办分离”

管理架构设计的根本目的是实现高校智库的有序运行，充分发挥高校智库的作用。当前，为解决高校智库的强依附性问题，有必要吸取国外智库机制运行经验，突破传统科层管理模式，推动有条件的高校智库成为独立法人，从组织上保证不受院系的行政干扰，实现“管办分离”。因此，可从以下三种形式突破现有的管理模式：（１）理事会负责制。目前，不少国外智库采用这种管理体制。理事会作为最高决策机构，负责智库的发展规划、人才队伍建设、资金筹集、人事任免等重大事项决策。智库主任由理事会任命，负责执行智库的具体事务。这种模式能有效保证各群体人员的利益。同时，由于有相应的专家委员会，行政和研究各有分工，各方更容易接受。但是在这种模式下，需要注意分割好行政权力与学术权力。（２）委员会负责制。设置管理委员会、学术委员会、咨询委员会等部门开展工作，是一种联合负责制。委员会负责制的优点在于能够充分发挥各委员会的专业作用，减轻直线管理的负担。但它不利于集中统一，容易形成多头领导。（３）双重负责制。这种模式综合了理事会负责制、委员会负责制的特点，即以理事会负责制为基础，在理事长领导之下设立各职能委员会，分别从事专业管理以此作为理事长的参谋。理事长由校领导和首席科学家两人担任，委员会成员由各参与学科专家组成，可以从行政管理和学术研究两个方面进行设置，以学术研究为重心，使行政管理为学术研究服务。双重负责制使各方任务明确，自主性较强。

２．畅通智库筹资渠道，增强财政独立性

国家应以更灵活的方式支持智库发展，比如，以增加间接拨款、政府补贴等形式，加大资金支持力度，使智库具有财务自治权，但政府不能干预研究结论。同时，因“多元经费渠道的获取是保障智库研究客观性和独立性的需要”，高校要努力从社会公益基金、民间资本、国外资本等渠道获得研究经费，开辟多渠道、多元化的智库经费来源渠道。打造智库优胜劣汰的成长环境，新型智库的早期阶段可以通过引导培育等方式，使生存能力差的智库被淘汰，使生存能力强的智库不断壮大而走向市场，自我发展能力逐渐增强。此外，独立的基金会模式无疑是高校新型智库发展的一种选择，以保障高校智库的可持续发展。

３．明确角色定位，开展多元化研究

“欧盟国家的经验表明，智库独立性的要义不是组织上和财政上的独立，而是观点的独立。”所以高校新型智库建设需要以思想独立为基调，做“进谏者”、引导者，而不是政府决策的宣传者。当前，基于“依附性”的高校智库发展逻辑，大多数研究者没有恪守学术传统价值，没有形成自身独立的政见，而一味迎合上级偏好，“领导想要什么就给什么”。显然，这种状态不利于构建一流高校智库。当然，高校智库的研究内容也并非可以游离于政府决策需求之外而将其束之高阁，脱离社会现实。高校智库应以服务决策为导向，加强与政府的沟通联系，针对国家战略规划、社会发展问题、政府管理难题，提出具有前瞻性的政策思路、解决方案，从战略层面有效对接政府的决策需求。

高校新型智库要充分发挥自身优势，可借鉴生产部门产业化的组织方式，采取市场化的运作模式，开展多元化研究，由单一学科、个体化的研究形式向跨学科、跨组织的协同创新模式转变。此外，也应在战略研究、政策建言、人才培养、舆论引导、公共外交等领域，进行多方位、多领域的交叉研究，形成具有多样性和兼容性的研究成果，打造核心竞争力和影响力。

（二）大胆探索，创新机制

机制体制改革是新型智库建设的重点，也是实施操作的难点。智库发展所需有效制度的供给不足是限制其长远发展的主要问题。重构适合高校新型智库发展的机制体制，有助于增强自组织发展能力。

１．建立政策分析市场机制

高校与政府的“线性关系模式”被打破了，市场作为一个新的要素加入进来，从而形成了高校、市场与政府之间的“三角关系”。从一定意义上讲，高校和政府的关系模式正由“国家控制模式”向“国家监督模式”转变。随着我国市场经济体制的不断建立健全，我国政策分析市场日趋成熟，尤其是在大众化的现实背景下，新型智库建设已具有一定的社会适应性。

高校新型智库具备独立法人资格，即可与委托单位直接签订服务合同，真正成为主体，激发带动思想市场的活力。通过市场竞争实现优胜劣汰，构建健康有序的政策分析市场，需要做好两方面的工作：一方面，实行决策咨询项目招标制度和研究成果采购制度，明确标准，公开招标，建立行业进退机制，确保政府需求方与智库成果供应方的各自利益，推动咨询行业形成竞争机制；另一方面，完善第三方机构采购成果机制，从课题发布、招投标竞争、成果鉴定评价等诸多方面，授予第三方机构更多权力，以推进智库自主长远的发展。

２．改革科研组织机制

在做好决策需求分析的基础上，高校新型智库需整合科研资源，注重改革创新，形成研究合力。一是建立适应市场需求的新型治理机制，加强智库快速反应与应急对策研究能力，提升智库管理的综合能力。二是完善开放合作、联合攻关的工作机制。高校新型智库建设需要发挥“内部旋转门”优势，组建跨部门、跨学科的专家团队联合攻关，积极探索开放、集成、高效的新模式，优化组合封闭、分散的研究资源，使“各自为战的科研模式”向“团队合作科研模式”转变。

３．改进智库研究成果的评价机制

高校要参与建设中国特色的新型智库，必须改变现有的评价制度。因此，对智库成果的评价也就有别于传统的学术评价，应建立科学合理的分类评价机制。具体来说，在评价主体方面，就是打造多元主体的评价机制，以为政府提供决策依据、战略思路、方针路径等为主进行评价，以为企业解决生产、管理、销售、经营等问题为主进行评价，以为社会团体解决生存发展、社会服务等问题为主进行评价。在评价内容方面，要从智库的研究成果的层次、社会影响力、效益、作用等方面进行考察，特别是把应用性研究成果作为重点评价内容，增强政策研究的科研评价权重。在评价指标方面，调查报告、研究报告、咨询报告等的数量和质量的稳定性、建议被采纳的比例、专家担任政府顾问的情况等应作为核心量化评价指标，制定定性与定量相结合的综合的、多层次的评价指标体系。

４．完善多层次的成果转化与传播机制

高校智库有了好的建设思路和产品后，只有进行富有成效的宣传，信誉和形象才会提高，客户源才能拓展，生存空间才会更广阔。因此，高校新型智库的发展不仅要为政府出谋划策，同时还要面向社会引导舆论、沟通民众、积极拓宽成果转化渠道和载体以提升智库的社会认同度，借助研究成果的转化和应用实现专家与民众互动，实现研究成果的现实指导性，不断增强它对政府决策、社会舆论和国际交流的引导力、影响力。

（三）融入理念，塑造文化

１．明确“新型智库”的建设理念

思想决定行为，只有更新理念才能建设好高校智库。一是树立新型智库建设理念，明晰新型高校智库与传统高校智库的区别，打破纯学术研究的范式，把研究目标统一到服务经济社会发展决策上来。二是注重成果的实践效益和价值，独立建言而非亦步亦趋，提高服务政府决策的意识和能力，使研究成果有效对接政府的决策需求。三是强化共同目标、观念，找到一个利益均衡点，即多利益主体计划实现的共同目标，避免不同机构、学科的冲突，缓解参与人的学科身份、学科归属和组织角色层面的冲突，确保组织系统的稳定性、协同性。

２．打造“高校品牌”

“品牌意识”指的是高校智库要有明确的使命和目标，并围绕这样的目标来构建整体的形象和影响力。有了品牌意识，可以通过集聚效应，打造新型智库的“高校品牌”。一是树立品牌意识。通过打造品牌发挥品牌效应，提高智库的综合实力与品牌影响力，最终影响政府决策。二是明确研究特色。找准方向，使强势研究领域与优势学科互为倚重，步步深入，形成自己擅长的研究传统和研究分析领域。三是有“拳头”产品。高校新型智库建设的成功与否，关键在于能否产出一批具有较强实践指导性的思想产品。只有拿出既有前瞻性、战略性，又有针对性、操作性的研究成果，才能保证智库的影响力和生命力，进而打造有世界影响力的中国高校新型智库品牌。

作者分别系暨南大学高教研究与评估中心副研究员；暨南大学华文学院副教授