智库外交及其行为实践:智库在对外交往中的功能、角色与活动

发布时间:2020年11月13日 湖北新型智库平台 作者:周慎 赵彦云 朱旭峰

党的十八大以来,中国特色新型智库成为国家治理能力体系和治理能力现代化建设进程中的重要内容,习近平总书记在十九大报告中明确提出“加强中国特色新型智库建设”,智库建设被提升到国家战略高度。由此,掀起了一股智库研究的热潮。时至今日,智库研究和建设工作在国内各个领域都显得越来越重要。


国际关系与外交实践是智库发挥效用的前沿阵地。党的十八大以来,中国外交安全智库迅猛发展,国内学界对智库的关注主要集中在两个方面,或探讨智库在外交政策制定中的作用;或关注西方国家的智库与其外交事务之间的互动,而鲜少将“智库外交”作为一个明确的概念及领域来进行系统探讨。要满足大国外交和全球治理对理论和实践双向供给的需要,使智库能更好地服务于国家对外交往活动,亟需从根本上对智库外交及其行为实践有一个全面的了解。


本文第一部分为“作为社会行为实践的外交”,阐释了外交性质的变迁;第二部分为“作为外交参与主体的智库”,定义了智库作为外交参与主体的性质,并对“智库(公共)外交”的研究进行了文献综述;第三部分为“智库外交职能与角色分析”,在《维也纳外交关系公约》中有关外交职能的界定基础上,建立了智库外交的分析框架;第四部分为“全球智库外交实践典型案例”,在智库外交的分析框架中,结合全球智库中典型的外交做法,对每项智库外交职能与角色进行了论述;第五部分为“中国智库外交存在问题与建议”,在发现问题的基础上提出中国智库如何修炼参与外交的“内功与外功”的建议;最后是文章的结语,再次凝练主题,总结全文。


1 作为社会行为实践的外交


《世界外交大辞典》中将外交定义为:“外交是指国家以和平方式通过正式代表国家的行为在对外事务中行使主权,以处理与他国关系,参与国际事务,是一国维护本国利益以及实现对外政策的重要手段。不同的国家利益和对外政策决定一国外交的不同性质、内容和特色,形成不同形态的外交。”作为一个有着悠久历史的社会实践方式,外交与民族国家的诞生息息相关,各国通过交换特使和大使来管理彼此发展中的关系。外交的仪式和程序以及形成的精英文化在一代代的外交人身上传承。


有学者认为上述这种外交传统的连续和对传统外交形式的遵守会带来外交停滞。有学者认为传统外交未能跟上世界发展的速度,给世界带来的是更多的问题而不是解决方案。外交学者们从不同的角度对外交的演变进行了描述,提出的概念有旧外交和新外交、俱乐部外交与网络式外交、传统外交与综合外交、多边外交、催化外交和超级外交等。旧外交或俱乐部外交模式只涉及少数国家官方外交官,且在很大程度上是将自己局限于国家的官僚程序中秘密地履行其外交职能,并因此具有典型的等级特性和精英性质。尽管各国官方代表之间的传统外交仍然是现代外交的重要组成部分,但今天的外交已变得更加扁平化和多元化。


运输和通信技术的发展、非国家行为体的出现及其自我实现的意愿不断高涨以及非传统安全挑战的出现都给传统外交体制造成了压力。为了更好地处理和适应新的挑战以出色完成外交任务,各国外交部及其外交人员越来越多地主动或被动地将新的行为者主体纳入传统的外交领域,使得外交已经不再只是少数人的专利,而可以是多数人的实践活动。虽然官方外交官仍然是外交的主要代理人,但外交界现在包括了各种各样的行为主体,这些新的行为主体包括智库、非政府组织、慈善团体,甚至名人,在他们从事的活动和采取的方法中都发挥了一定传统外交的作用。


外交领域新的行动者的出现以及外交概念与实践方式的演化表明,外交已经从传统意义上的僵化制度逐渐回归到“外交”的字面意义,即一种外部交往实践。在本文要讨论的智库外交中,如果将智库及智库专家与国家系统中的大使馆与外交官相提并论,还是用传统外交的制度、程序、仪式来理解智库外交,则智库外交是不可想象的,但将外交作为一种各种外交职能自觉履行的行为实践的话,则智库外交的概念和行为就不难理解了。


2 作为外交参与主体的智库


当代,智库已成为对政策过程产生重要影响并对社会发展起巨大推动作用的组织。第一个提出现代意义上的智库概念的学者是保罗·迪克森:“智库是一种稳定的相对独立的政策研究机构,其研究人员运用科学的研究方法对广泛的政策问题进行跨学科的研究。对与政府、企业及大众密切相关的政策问题提出建议。”关于智库的定义,本文采用中国智库研究学者结合国内智库建设实际情况给出的定义“智库是一种相对稳定的且独立运作的政策研究和咨询机构”。


对于智库外交这一概念,目前学术界尚无统一定义,由于各国不同的政治、文化、经济背景,各国学者对智库外交的定义存在纷争。美国学者普遍强调智库的独立性和非营利性,认为智库是独立于政府之外的,非政府、非党派组织的、非营利性的研究机构。同时需要认识智库不是处在社会真空中的,“智库是介于学术界、政界、商界和传媒界之间的混合型组织”。因此,智库的运转表现为谨慎的平衡运动。基于对智库和外交的理解,可以说智库外交不从属于官方外交,但难免与官方诉求交织在一起。在相对独立的维度,智库充当外交的第二轨道;在密切关联的层次,智库外交是大外交的重要环节,官方外交的重要补充,也是外宣工作的重要内容。也因此,相比于国家行为主体,智库外交具有特殊的优势,各国承认并利用独立及非营利的优势开展自己的外交活动。


虽然有大量文献讨论智库对外交政策制定的贡献,但几乎没有直接提出智库外交概念的。在牛津现代外交手册和萨奇外交手册中找不到“智库外交”的词条。外文文献中最开宗明义也是首次提出智库外交的是在 2017 年《外交与对外政策》上发表的文章。中国学者从公共外交和传播学的角度,提出“智库公共外交”的概念,并将其解释为“智库作为一种积极的公共外交行动主体、传播媒介和目标受众的三位一体的角色,以高水平的政策专家和其创新的思想成果为基础,以国外智库和各界公众为目标受众,运用人际传播、组织传播、大众传播等各种传播模式,以融合传播的方式,全媒介、多网络传播思想成果,开展对话与交流,影响他国公共政策和舆论。智库公共外交的核心是思想的双向对称交流和舆论传播,智库公共外交的作用是加深理解、增进互信、促进和平。智库公共外交的根本目的是在国际舆论空间构建和提升本国意识形态权力。”国际智库之间的合作是“一轨外交”之外的新型国际合作形态。在2007年,有学者通过建立政策过程理论和国际机制理论相结合的“二轨国际机制”模型来分析国际智库网络的行为与作用。2012年,在论述多种外交形态中,有学者直接提出了“智库外交”的形态,“智库外交是指主权国家通过

智库间的国际交流,实现国家外交目标的活动。智库外交是公共外交的重要载体。智库外交既包括以智库为主体、智库之间的国际交流,也包括以他国智库为对象与目标的国际交流。”


3 智库外交职能与角色分析


随着17世纪国际法的产生,国与国之间的外交往来日渐频繁,并在事实上的国家间外交关系已经存在的基础上,联合国外交往来和豁免会议在国际法委员会草拟的公约草案基础上通过了《维也纳外交关系公约》,为之后国家间发展外交关系奠定了原则和规范基础。在公约中将使馆的外交职能主要分为5点:第一,在接受国中代表派遣国;第二,在国际法许可范围内,在接受国保护派遣国及其国民的利益;第三,代表派遣国与接受国官方政府办理交涉;第四,运用合法合理手段调查接受国的状况及发展情况,并向派遣国政府报告;第五,促进派遣国与接受国之间的友好关系发展,维护两国之间的经济、文化与科学关系。


从中可以总结发现,《维也纳外交关系公约》中规定的外交职能主要为代表母国的功能、保护母国和母国人民利益的功能、交涉的功能、收集情况的功能、促进友好关系的功能。“维也纳公约”制定十几年之后,理论家赫德利·布尔指出了外交的5个关键功能:沟通、谈判协议、收集情报或信息、尽量减少国际关系中各国之间的摩擦、象征着“国家社会的存在”。而随着时代的进步和全球化的发展,这些外交功能智库都可以直接或间接实现。目前,越来越多的国家开始认识到智库发挥外交职能的重要性,有意识地把智库外交纳入外交活动之中。智库之所以对外交至关重要,是因为其在外交职能的每个点上都能直接或间接地发挥重要作用,扮演重要的角色。


第一,智库发挥间接代表母国的功能。虽然智库不是国家的官方代理人,但智库属地和智库专家国籍都在无形中代表国家,智库的报告以及相关研究都会在无形中被打上所在国的标签。智库专家是其本国的准大使,尤其是他们在大学任教,做客座讲座,参加研讨会或多学科和跨国研究项目等时。有些智库具有鲜明的党派性,也是某些政党的代言人,这也恰恰增强了智库在外交活动中重大的影响作用。


第二,智库发挥单向释放信息或多方沟通弥合的功能。智库可以通过举办有关问题的学术交流会和研讨会,为具体问题的讨论设置议程,提供平台。在政府外交陷入僵局的时候,为双方的沟通提供有益的补充,来担任积极助推政府外交的角色,从而有效加深双方之间的理解与互信。同时,在智库组织的活动上,决策者还能测试和传播他们的观点。


第三,智库发挥交涉的功能。谈判是一项核心的外交技能,外交官的作用是通过对有关各方的了解以及说服和沟通,促进共同利益的实现。这需要证明一方所谋求的目标符合对方的利益,也符合自己的利益。缺乏资源、经验和专门知识来证明双赢情况和提供双赢机制是交涉需要克服的重大障碍,而智库可以利用自己独特的研究优势和专业的分析技能来弥补这一缺陷,为外交谈判交涉提供服务。


第四,智库发挥情报收集和分析的功能。智库是对外政策的研究者,而研究是建立在充分了解情况的基础上。在信息过载的世界中,外交官并不能单独履行这一职能。智库作为拥有广泛网络的公共机构,在收集和报告信息方面处于有利地位,也具备专业能力准确分析形势、及时制定有效对策。因此智库专家成为外事部门最常接待的客人之一,他们的参与及提出意见成为对外政策制定的重要环节。国家每当即将进行重要的官方访问或即将启动一个大型的对外关系项目时,都会定期咨询智库专家。


第五,智库发挥建立及维护友好关系的功能。一般认为智库具有的独立性和非营利性,给了智库开展交往活动天然的信任基础,也就有更广阔的交往领域和强大的资源池。有学者将智库称为所谓的“跨国宣传网络”中的核心行动者,通过这种跨国网络,智库在政府、企业和民间社会之间建立联系。此外,智库更擅长使用社交媒体积极接触外国和国内受众,以促进了解和宣传其本国、其自身、其产品,以促进他们的事业发展。同时智库非常敏捷,在接近商业和技术界方面往往领先于外交部门,在开展多学科多部门协作建立联系方面发挥新型桥梁的作用。


通过分析我们可以看到智库能够起到重要的外交作用,但同时应该认识到外交国际规则和规范仍然是当前外交活动的基石。《维也纳外交关系公约》规定的使馆馆舍不可侵犯,东道国向在使馆工作的外交官提供保护,给予外交人员刑事管辖豁免权,并责成东道国保护使馆与派遣国之间的通信线路等保护措施,这些权利是不管智库发挥了怎样的外交职能,扮演了什么样的外交角色,目前都无法获得的。


4 全球智库外交实践典型案例


综上,我们将智库在外交中所扮演的角色分为发挥间接代表功能的官方代言人、发挥交涉功能的协助人、发挥沟通弥合功能的中间人、发挥情报收集和分析功能的研究者、发挥建立维护友好关系的促进者。在本小节中,笔者选择了在不同角色扮演中表现突出的全球智库作为典型案例进行介绍和分析,为中国智库更好发挥外交功能提供借鉴参考。在案例选择方面,同时兼顾地域广泛性和行业代表性,案例的启迪性、创新性、可复制性。通过实例阐述和扩充智库外交的内容,举一反三地提示智库外交的行为。


按照《维也纳外交关系公约》的规定,在接受国中代表派遣国是最基本的一项外交职能。智库及专家在对外交流中难以避免地间接代表其所在国。如皇家国际事务研究所,扮演了英国政府“代言人”的角色。皇家国际事务研究所又称查塔姆研究所(Chatham House),虽不是政府组织,但其对各国政府、领导者和决策者的影响力很大,可以对政府外交政策产生较深的影响,每年都会定期举行伦敦会议等重要会议,对国际形势和热点问题进行研讨,剖析国际关系发展新问题和新趋势。包括李克强总理在内的世界多国政府首脑在访英时都曾在皇家国际事务研究所发表演讲,足见其在国际社会中的地位与影响力,是官方的非正式代言人。


智库可以代替正式外交机构释放试探信息,也可以为官方的对话搭建沟通平台,以起到维护母国利益的功能。最典型的例子是哈德逊研究所(Hudson Institute)以及国际战略研究所(International Institute for Strategic Studies)。哈德逊研究所常被美国政客用作是单向释放信息功能的平台。2018年10月4日,美国副总统彭斯就特朗普政府对中国政策发表谈话,而他选择发表演讲的智库就是哈德逊研究所。该所是美国著名保守派智库,历来在台海、南海问题上对中国态度强硬。美国政府也通常先“雇佣”智库来放试探气球,为一些重要政策的出台做准备。而国际战略研究所经常作为中间人,在国家间发挥多方沟通弥合功能,以此来减少国家间的摩擦。由其亚洲办公室组织的年度会议香格里拉对话,汇集了来自亚太地区的国防部长和军事官员,讨论亚太地区面临的安全和防务问题。香格里拉对话的设立是为解决亚洲缺乏区域安全讨论的平台问题,该平台使得区域的防务官员能够聚集在一起,弥合相互之间沟通的裂隙,为各方建立信任和促进务实有效的安全合作提供机会。


在国际事务的交涉中,也常常需要智库来承担“协助人”的角色。如独立外交官智库(Independent Diplomat)多次在国际问题的解决中发挥交涉功能。独立外交官智库致力于向需要其援助的国家、新兴国家或其他需要服务的非国家行为者提供广泛的外交咨询服务。它在国际外交系统内开展工作,以确保受国际决定影响最大的人民的声音在事关他们的未来发展的谈判中能够得到倾听。该智库提供的一系列外交咨询服务的核心目标是改善其客户在政治战略、国际法、公共外交和媒体三大方面的外交业绩,帮助客户了解外交程序、提升外交谈判能力、更好地主张自己的利益,以求在复杂的国际关系中突围。如在2015年,独立外交官智库帮助马绍尔群岛共和国在《巴黎协定》制定中发挥了重要作用,成为气候变化行动的领导者。在该智库的协助下,马绍尔群岛共和国聚集了100多个国家,有力地推动了影响其国家命运的《巴黎协议》的出台。


国家外交政策的有效性很大程度上取决于决策前对相关问题的深入调研和精准分析,过去常常是正式外交机构以一切合法手段调查接受国的相关状况及发展情形,并向派遣国呈报。而随着时代的发展,目前很多智库都可以作为“研究者”合法收集相关情报并做出专业分析,并以此影响国家外交政策的制定。国际危机组织(International Crisis Group)在这方面成绩显著。为针对国际社会未能准确预测和有效应对在索马里、卢旺达和波斯尼亚发生的悲剧,致力于预防和解决冲突的


国际危机组织于1995年成立,该组织通过收集事实信息和影响决策者来预防冲突、提高对危机的认识和促进冲突的解决。国际危机组织的所有报告和分析都以实地研究为基础,通过尽可能的了解冲突各方和所有利益攸关方,以准确把握实际发生的情况。国际危机组织被认为是世界上在预防致命冲突和大规模暴力方面,向政府和政府间组织提供预警、分析和咨询意见的主要非政府来源。


智库在全球范围内增进国家之间的联系和合作也取得了显著成效。可持续发展解决方案网络(SDSN: Sustainable Development Solutions Network)就是这样一个发挥建立及维护友好关系的“促进者”。在时任联合国秘书长潘基文的主持下,联合国可持续发展解决方案网络于2012年成立,直到2016年《2030年可持续发展议程》通过并正式生效之后,该网络正式注册为非营利机构。可持续发展解决方案网络致力于通过教育、研究、政策分析和全球合作支持在地方、国家和全球范围内实现联合国可持续发展目标,并为此建立起一个由大学、研究中心和其他知识机构组成的全球网络,把可持续发展方面的最新研究成果转化为实现目标的行动。截止到目前,该网络有35个国家和区域网络,1,006个研究机构成员,此外该组织同联合国机构、多边融资机构、私营部门、民间社会等均合作紧密。


5 中国智库外交存在问题与建议


相比起西方智库,中国智库起步较晚但发展迅速,逐渐形成了具有中国特色的新型智库体系。据统计,我国各类智库已经超过2,000家,这一数量比美国智库统计数量还要多。但是在影响力对比上看,我国智库在国际上影响力显著、获得足够认可、能够在国际公共事务治理和调整国际关系中发挥重要作用等指标与其他国家还存在不小差距。我国智库在发挥外交功能方面还非常欠缺,主要有如下原因。


首先,对智库外交的认识不足,不认为智库是外交主体之一。在国内社会的普遍认知中,人们更加倾向于外交是通过官方渠道和他国政府打交道,因此在智库发展方面缺乏投入和经营思维。这也就意味着我们的智库需要更加积极地为外交事业建言献策,发挥自己独特的作用,让外交实践来检验智库的外交职能,改变社会原有的认知。


其次,由于发展时间较短,我国智库的外交实力相对欠缺,尤其是在外语能力、信息沟通能力、社会化媒体使用能力、事件反应能力、议题引领能力、资源拓展能力、活动组织能力等方面还有一定的成长空间,这些能力的提高需要长时间的滋养或高效的专业训练;再次,我国智库容易被外界批评为是“不独立”的,是“党的领导”下的产物,加上有些智库本身缺乏自信,陷入“独立性就是独立于政党和政府”的美国式概念界定,对独立性的认识不够深刻,强势话语和自我规训束缚了我国智库在国际社会上伸展拳脚。这也部分体现出中美结构性矛盾在话语体系上的反应。


最后,我国智库普遍在经费来源上存在政府资助和社会支持双重不足的问题,智库参与外交的经费不够。


针对上述智库外交存在的问题,我们需要从以下几个方面来提升智库参与外交的“内功”(认知与优势)和“外功”(国际传播能力)。


一、树立智库对“独立性”的正确认知,并培育智库全球意识和参与意愿。智库需要认识到“独立性”应该是智库研究的自主性及其观点的客观性,而非不接受政府的资助,甚至与政府隔绝等。在认真审视“独立性”的真实面目及自我认同确立和自主性建设的基础上,智库需增强国际视野,在自身研究议题设置上更多地关注全球性公共事务,提高智库的外交参与度和多样性。


二、为智库参与外交活动创造条件,建立开放、常规的外交政策咨询体系。政府需明确与智库交往之间的角色定位,政府既是智库思想产品的需求方,同时也是参与决策的规则制定者。因此,政府应当尽力改善和优化智库发展环境。这其中非常重要的两点,一是为智库发展建构多元化可持续的资金保障机制;二是建设一条畅通的、日常的智库参与决策咨询的渠道,使得智库能够参与协助交涉和对外政策咨询等工作。


三、不断提升智库的政策研究水平和国际传播能力。政策问题研究是智库的立根之本。智库扮演的外交角色的所有基础都在于它是否做好了本职工作。因此,智库应注重人才培养,建设高水平多样化的政策研究人才队伍。在当今科技高速发展的时代,这支队伍要能跟上技术进步进行创新和变革,整合来自不同领域和学科的知识,跨界创新。同时智库作为话语生产者,要拓展对外传播平台和载体,积极面对国际重大事件,并注重话语生产和传播策略,将其精炼的思想产品和生产要素和过程寓于其中。只有能传播、会传播、懂传播,智库发展才能避免停滞,才能焕发无限的外交活力。


四、发挥不同类型智库在履行外交职能上的比较优势。2015年出台的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》将我国智库分为7类,分别是党政部门智库、社科院智库、党校行政学院智库、科研院所智库、军队智库、高校智库、企业—社会智库。可以看到我国智库类型比较齐全,理想的状况是不同类型的智库能够找准外交角色定位,发挥不同的外交功能,相互补充,促使我国的智库系统更好地服务于外交事业。


6 结语


信息革命和全球化的发展打破了外交的传统模式,越来越多的非官方行为体进入外交领域并发挥特殊的影响力,智库外交则是其中的典型代表。目前,智库已经成为国际对外交往行为中的重要力量。在外交实践中,智库通过直接或间接的方式发挥传统外交职能,促进国家间关系的发展,同时运用自身的研讨优势和研究能力弥补传统外交的专业缺陷,为外交政策的制定与规划提供科学基础和专业预判。智库之间的国际合作是“二轨外交”的重要内涵。智库对话在复杂的国际交往形势以及政治多元化的背景下显得越来越重要,智库提供的交流平台已经成为各国沟通对外政策、建立政治互信、发布战略信号的重要渠道。

与美国等西方国家相比,我国的智库发展相对起步较晚,在智库运营发展模式以及影响力发挥等方面都有一定的局限性,需要从顶层设计到具体规划,为中国特色新型外交智库的建设打通渠道,提供保障,使得我国智库外交得以飞速发展。智库外交是在时代背景的催生下出现的新形式,在发展初期需要廓清其基本的实践内涵与行为框架,为智库外交的发展提供一定的理论基础与现实导向。本文即从外交的概念与特征出发,以现实中智库在国际交往和对外行为中的实践案例为基础,厘清了智库在对外交往活动中发挥的功能以及扮演的角色,在国内外案例的佐证下将智库外交活动进行归纳总结,初步构建了智库参与外交的实践路径与行为模式,并借鉴国际著名智库的发展经验为我国特色智库的建设提出具有参考价值的建议,以期我国智库能更好地辅助我国的外交工作,加强与来自世界各国精英听众的交流,增加国际社会对中国的了解与认同,为中国特色大国外交的发展贡献智库力量。


作者分别系清华大学公共管理学院博士后,助理博士研究员,博士;外交学院国际关系专业研究生;清华大学公共管理学院教授,博导,副院长,智库研究中心主任,博士

责任编辑:胡梁
来源:《智库理论与实践》

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