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新中国财税体制的演进历程、历史逻辑及时代潮流

发布时间:2019年09月24日 湖北新型智库平台 作者:高培勇

作者:高培勇(中国社会科学院副院长、学部委员)

2019年,随着中华人民共和国迎来成立70周年,作为政府活动的经济基础、国家治理的基础和重要支柱的新中国财政,也走过了70年的历程。习近平总书记指出,“一个国家、一个民族要振兴,就必须在历史前进的逻辑中前进、在时代发展的潮流中发展”。对于新中国财政70年历史进程的回顾和总结,也要落实于对其历史逻辑和时代潮流的提炼和揭示。新中国财政的历史逻辑,就是新中国财政历史发展的必然进程和客观规律。新中国财政的时代潮流,就是适应时代主题的新中国财政的发展趋势和前行方向。那么,该怎样提炼和揭示新中国财政的历史逻辑和时代潮流?注意到70年间发生于新中国财政领域且涉及党和国家事业全局、牵动整个经济社会发展的重大事项,几乎都同财税体制的调整与变革有关,便不难认清这样一个基本事实:新中国财政70年的历史,是围绕着财税体制的变迁而展开的。这意味着,只有以制度变迁为主线,循着新中国财税体制的演进历程,才能将新中国财政的历史逻辑说清楚,把新中国财政的时代潮流讲明白。


演进历程

新中国成立70年来财税体制的演进历程,可以依发生时序大致分为如下九个既彼此独立又互为关联的时期:

1.三年国民经济恢复时期(1949年—1952年)

这是新中国财税体制的奠基期。以1949年10月1日新中国宣告诞生为标志,新中国财政随之建立起来。在组建从中央到地方的财政管理机构并建立统一的财政制度的同时,面对当时饱经战火摧残、几乎处于崩溃边缘的国民经济,财政主要担负了两个方面的任务:筹集并支付巨额的军政费用,以消灭残余敌对势力、接收旧政权的人员和维持新政权的运转;治理通货膨胀和整顿生产生活秩序,尽快促进国民经济的恢复和发展,改善人民生活水平。在短短的3年时间内,通过推出统一财经工作、平衡财政收支、稳定物价等一系列政策措施,为国民经济的恢复、政权的巩固以及各方面的治理工作提供了有力的保证,从而实现了国民经济的全面恢复和国家财政状况的根本好转。

2.第一个五年计划时期(1953年—1957年)

这是新中国财税体制步入“二元”格局的起点。从1953年起,在国民经济全面恢复的基础上,以实施第一个五年计划为标志,我国开始转入有计划的经济建设时期。根据党的过渡时期总路线和总任务的要求,作为整个计划经济体制的核心组成部分,财政担负起了为工业化筹集资金和促进社会主义改造的双重任务。一方面,以筹集社会主义工业化建设资金为重点,通过改进和加强财政收支管理,开辟和扩大财源,增加资金积累,保证了“一五”计划的顺利完成;另一方面,伴随着对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造进程,逐步建立了对不同所有制和不同区域实施不同财税政策的财税制度体系,形成了与“二元”经济社会体制相适应的“二元”财税体制格局。

3.“大跃进”和五年调整时期(1958年—1965年)

这是新中国财税体制围绕计划经济体制的适应性探索期。在“一五”各项指标和“三大改造”任务全面完成的背景下,从1958年起,中国开始实施第二个五年计划,并以此为标志,进入了全面建设社会主义的新时期。然而,由于“大跃进”的盲目发动,经济发展并未按照原定的“二五”计划轨道运行,而是出现了大起大落,从而不得不在1961年转入长达5年的国民经济调整期。作为计划经济体制的核心组成部分,这一时期的财税体制做了许多积极的探索。先是配合“大跃进”实施对地方和企业的放权,一定程度上改变了“一五”时期过度集权的体制格局。后来,又适应国民经济调整和应对经济困难的需要,适当收缩了一部分“大跃进”期间下放过多的财权,重新加强了财权、财力的集中统一。与此同时,伴随着经济建设回归适度规模的调整进程,财政收支规模也经历了由急剧膨胀到回归常态的变化。应当说,在进入全面建设社会主义新时期之后,围绕计划经济体制建设对财税体制进行的适应性调整,以及其他方面财政工作的改进和加强,对于保证和推动国民经济全面调整的顺利进行、恢复与发展以及此后的财政自身建设,都积累下了宝贵的经验。

4.“文化大革命”时期(1966年—1977年)

这是处于困局中的新中国财税体制的频繁变动期。“文化大革命”在将整个经济社会生活带入混乱状态的同时,也使新中国的财政工作面临困局。不仅财政管理指挥体系大大削弱,财政管理思想陷于混乱,而且国家财经纪律也受到严重践踏。为应对由此而引致的不断增加的财政压力,财税体制的变动十分频繁。这种频繁变动,既集中反映了那一时期所累积的财政压力的不断加大,也凸显了扮演苦撑危局角色的新中国财政的特殊作用。

5.以“放权让利”为主调的改革时期(1978年—1993年)

这是新中国财政汇入市场化改革大潮的起点。以1978年末召开的中共十一届三中全会为标志,中国跨入了改革开放的新时期。从分配领域入手的经济体制改革,最初确定的主调便是“放权让利”。通过“放权让利”,激发各方面的改革积极性,提高国民经济活力。而在改革初期,政府能够且真正放出的“权”,主要是财政上的管理权,政府能够且真正让出的“利”,主要是财政在国民收入分配格局中所占的份额。这一整体改革思路与财政自身的改革任务——由下放财权和财力入手,打破或改变“财权集中过度、分配统收统支,税种过于单一”的传统体制格局——相对接,便有了一系列的旨在为整体改革铺路搭桥的改革举措。

6.踏上制度创新之路的改革时期(1994年—1997年)

这是新中国财税体制改革的重大转折点。以“放权让利”为主调的改革,并未从根本上撼动作为计划经济体制重要组成部分的传统财税体制。而且,以减收、增支为代价所进行的财政改革,也使财政收支运行陷入了不平衡的困难境地。意识到“放权让利”的改革不可持续,在这一思路上持续了十几年之久的财税体制改革自然要进行重大调整:由侧重于利益格局的调整转向新型体制的建立。1992年10月,中共十四大正式确立了社会主义市场经济体制的改革目标;1993年11月召开的中共十四届三中全会又通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。于是,以建立适应社会主义市场经济的财税体制为着眼点,从1994年起,中国的财税体制改革踏上了制度创新之路。可以说,通过那次财税体制改革,初步搭建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制基本框架。

7.构建公共财政体制框架时期(1998年—2002年)

这是新中国财政走向“公共性”的关键时期。1994年的财税体制改革,固然使中国的财税体制走上了制度创新之路,但并没有解决问题的全部。因为,1994年财税体制改革所覆盖的,说到底还只是体制内的政府收支。游离于体制外的政府收支,尚没有进入视野。而且,1994年财税体制改革所着眼的,也主要是以税收为代表的财政收入一翼的制度变革。财政支出一翼的调整,虽有牵涉,但并未作为重点同步进行。与此同时,既得利益者的掣肘加之财政增收的动因,也在一定程度上束缚了改革的手脚,使得一些做法带有明显的过渡性或变通性色彩。随着1994年财税体制改革成效的逐步释放,蕴含在游离于体制外的政府收支以及财政支出一翼的各种矛盾,便日益充分地显露出来并演化为困扰国民收入分配和政府收支运行过程的“瓶颈”。于是,在20世纪90年代后期,以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”,以及财政支出管理制度的改革,先后进入财税体制改革的重心地带,通过构建公共财政的体制框架,推动财政日益显现出“公共性”的本质特征。

8.进一步完善公共财政体制时期(2003年—2012年)

这是推动新中国财政实现“公共性”的体制完善期。正如社会主义市场经济体制要经历一个由构建到完善的过程一样,伴随着以构建公共财政基本框架为核心的各项财税体制改革的稳步推进,财税体制改革也逐渐步入深水区,面临着进一步完善的任务。2003年10月,中共十六届三中全会召开并通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在那次会议上以及那份重要文献中,基于公共财政体制框架已经初步建立的判断,提出了进一步健全和完善公共财政体制的战略目标。认识到完善的公共财政体制是完善的社会主义市场经济体制的一个重要组成部分,将完善公共财政体制放入完善社会主义市场经济体制的棋盘,从而在两者的密切联系中谋划进一步推进公共财政建设的方案,也就成了题中应有之义。以此为契机,中国的财税体制改革又开始了旨在进一步完善公共财政体制的一系列操作。

9.建立现代财政制度时期(2012年—)

这是新中国财政的重大历史变革时期。随着中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段,改革开放由以经济体制改革为主到全面深化经济、政治、文化、社会、生态文明体制改革,财政亦被纳入现代国家治理总体布局并摆在基础和重要支柱位置。财政不仅要作为政府活动的经济基础而发挥作用,而且要进入国家治理的全过程和各领域。于是,在初步实现公共财政体制的基础上,聚焦于实现国家治理现代化,以建立与国家治理现代化相匹配的现代财政制度为目标取向,新中国财政开启了一系列适应新时代的变革。


历史逻辑

在了解了70年新中国财税体制的演进历程之后,如下的问题便进入视野:新中国财税体制的发展,是否存在着一条上下贯通的主线索?换言之,新中国财政演进的历史逻辑是什么?

新中国财政的重要性和特殊性,既集中体现在它是政府所从事的所有活动的经济基础,又集中体现于它与国家治理之间的天然关联,系国家治理的基础和重要支柱。因此,分析新中国财政的历史逻辑,肯定不可就财政论财政,也不能就经济论财政,必须跳出财政、跳出经济,延伸至党和国家事业全局,从财政与经济、政治、文化、社会和生态文明各领域的相互联系及交互作用中加以提炼。

以纵深的历史眼光,对应中华民族从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃,可以将新中国财税体制的历史进程概括为如下“三部曲”:

1.与高度集中的计划经济体制相契合的财税体制

从新中国成立至改革开放之前的这一历史时期,在实行高度集中的计划经济体制的大背景下,面对当时亟待完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造、加快实现社会主义工业化的任务,并且参照苏联及东欧国家的财税体制,我们逐步建立起来并投入运行的财税体制格局以及作为其结果的财税运行格局,具有鲜明的“二元”特征。

对那一时期的财税运行格局,尽管可以从不同的角度加以归结,但沿着收入——“钱从哪里来”、支出——“钱向何处去”、政策——“收支安排所体现的目的”这样三条有关财政活动运行层面的基本线索,可以将其概括如下:财政收入主要来自国有部门——全国财政收入的85%以上来自于国有部门缴款;财政支出主要投向国有部门——全国财政支出的85%以上用于国有部门;财政政策在国有和非国有部门有所区别。

财税运行格局之所以如此,同那一时期与高度集中的计划经济体制相契合的单一所有制构成以及“二元”经济社会制度环境直接相关。作为单一公有制经济成分的直接反映,那一时期的GDP几乎全部来源于国有和集体所有制经济部门。作为“二元”经济社会制度的重要组成部分,那一时期的财税体制自然会实行不同所有制分治和城乡分治。这一财税运行格局,使财政体制呈现出如下特点:一是国有制财政,即财政收支活动主要在国有部门系统内部完成;二是城市财政,即财政收支活动主要在城市区域完成;三是生产建设财政,即财政支出活动主要围绕生产建设领域进行。

如此的财税体制,对于完成农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造并由此奠定社会主义工业化基础,无疑发挥了重要作用。但也要看到,这种财税体制及其运行格局缺乏现代财政的“公共性”,系“非公共性”(或称“非普惠性”)的。

2.构建并完善与市场经济相适应的公共财政体制

始自1978年的经济体制改革,迄今一个最为流行的表述是“市场化改革”。经济市场化的改革进程,首先带来的是GDP所有制构成的多元化——GDP来源于多种所有制经济部门。

这一影响传递到财税运行格局上,就是财政收入来源的公共化——来源于非国有制部门的财政收入份额迅速上升;财政收入来源的公共化,自然会推动并决定着财政支出投向的公共化——用于非国有制部门的财政支出份额迅速上升;财政收支的公共化,又进一步催生了财政政策的公共化取向。

财税运行格局上的这些变化,是在财税体制追求“公共性”的变革过程中发生的。财税体制的变革,则是一个“财政公共化”以顺应经济市场化的历史进程:

——从国有制财政走向多种所有制财政,财政覆盖范围延伸至包括国有和非国有在内的多种所有制部门。

——从城市财政走向城乡一体化财政,财政覆盖范围延伸至包括城市和农村在内的所有地区和所有社会成员。

——从生产建设财政走向公共服务财政,财政支出投向延伸至包括基础设施建设、社会管理、经济调节和改善民生等众多的公共服务事项。

由“国有制财政+城市财政+生产建设财政”向“多种所有制财政+城乡一体化财政+公共服务财政”的变革,便是财政的覆盖范围不断拓展并逐步实行财政无差别待遇的过程。在这个过程中所日渐彰显的,正是财政与生俱来的本质属性——“公共性”。

正是在这样的背景下,不仅催生了公共财政的概念以及相关的实践,而且,从1998年起,作为市场化改革进程中的财税体制改革“阶段性”目标——构建公共财政体制框架——进入了人们的视野。随后,包括收入、支出、管理和体制在内的几乎所有的财税体制改革线索和几乎所有的财税体制改革事项,都被归结于这条主线、覆盖于这一目标。至2003年,又在初步建立公共财政体制框架的基础上,展开了旨在进一步健全和完善公共财政体制的一系列操作。

3.财税体制由经济体制的一个组成部分跃升为国家治理体系的一个组成部分

以中共十八届三中全会作出“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一全新论断为转折点,新中国财政进入了一个新的时代。这一变化带给新中国财政最为深刻的影响,就是财政由一个经济范畴跃升为一个国家治理范畴,财税体制由经济体制的一个组成部分跃升为国家治理体系的一个组成部分。故而,服务于完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标,财政与国家治理、财税体制与国家治理体系密切联系在一起,在现代国家治理的大棋局中谋划并推进财税体制改革,成为题中应有之意。

——从适应和匹配经济体制改革到适应和匹配全面深化改革。财税体制改革不再局限于适应和匹配社会主义市场经济体制的要求,而是同包括经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明建设体制改革在内的所有改革进程紧密对接,着眼于适应和匹配各个领域的改革联动,适应和匹配推进国家治理现代化的目标。

——从立足于经济领域到立足于国家治理领域。财税体制改革不再局限于经济范畴、经济制度安排的简单思维,而是站在国家治理的总体角度,将财政作为国家治理的基础性和支撑性要素加以打造,将财税体制作为覆盖国家治理全过程、各领域的综合性制度安排加以构建。

——从追求公共性扩展到追求国家治理现代化。财税体制改革不再局限于追求与社会主义市场经济体制相匹配的公共性,更加强调时代特征,强调打造与国家治理现代化相匹配的现代财政制度。

总之,在体现财政“公共性”本质的基础上,与全面深化改革进程相伴随,新中国财政进入了走向财政现代化的新阶段。从这个意义上讲,现代财政制度同公共财政体制一脉相承,是建立在财政公共化基础之上的财政现代化。


时代潮流

一个时代有一个时代的主题,一个时代有一个时代的使命。进入新时代的新中国财政当然要契合时代主题,也当然要履行时代使命。唯其如此,才能在时代潮流中顺势而为。踏着中国特色社会主义进入新时代的脚步,新中国财政的时代潮流是什么?

新时代不是一个标签,更不是一句空话,而是有着一系列实实在在的内容。从大处着眼,它的基本标志至少有如下几个:其一,社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”;其二,经济发展转向以质量和效益为重心的高质量发展阶段;其三,以完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面深化改革进入新阶段。

上述三条绝非平行线索,而是具有一脉相承关系的统一体。发生在社会主要矛盾层面的重大变化,实质上揭示了我国经济发展的阶段性特征,也构成了中国经济迈上高质量发展道路的逻辑起点。要在继续推动发展的基础上,着力解决好发展不平衡不充分的问题,大力提升发展的质量和效益,更好满足人民日益增长的美好生活需要,就要求经济、政治、文化、社会、生态文明建设全面推进,就要求实行经济、政治、文化、社会、生态文明体制“五位一体”的改革联动,就要求实现国家治理体系和治理能力现代化。

中共十八届三中全会关于“财政是国家治理的基础和重要支柱”的论断,以及据此延伸的“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的表述,都是同现代国家治理联系在一起的。也即是说,十八届三中全会做出了全面深化改革的历史性部署,确立了国家治理现代化的目标,新中国财政也步入了一个新的历史阶段——匹配国家治理现代化,即从建立现代化的财政制度入手推进国家治理体系和治理能力的现代化。

这意味着,建立起与现代国家治理相匹配的现代财政制度新格局,是走入新时代的新中国财政的时代潮流。在国家治理领域充当基础和重要支柱,在国家治理体系中发挥基础性和支撑性作用,成为中国财政必须致力完成的经常性工作和必须履行的根本性使命。

理由之一:在国家治理活动所涉及的政府职能中,财政职能可以覆盖所有的政府职能,财政职能部门的活动可以牵动所有政府职能部门的活动。它是一项最具综合意义的基本政府职能。

理由之二:在国家治理体系所涉及的制度安排中,财税体制的触角可以伸展至国家治理体系的枝枝蔓蔓;在国家治理活动所涉及的制度变革中,财税体制的调整能够相伴于国家治理活动的方方面面。它是一项具有基础意义的基本制度安排。

理由之三:在国家治理事务所涉及的利益关系中,财政关系可以承载并牵动公共事务线索上的各方面利益;在国家治理活动所涉及的利益关系调整中,财政活动能够触碰至所有社会组织和居民个人并连接政府系统内部各部门、各级次。它是一条具有“牛鼻子”意义的基本关系链条。

引申一步说,作为全面深化改革的总目标,完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是以财政作为基础和重要支柱的,是建立在有效发挥财税体制对于国家治理体系的基础性和支撑性作用基础上的。进入新时代,财政更需要有大格局、高站位。深化财税体制改革不是解一时之弊,而是着眼长远机制的系统性重构,牵一发而动全身。


深刻启示

进入新时代,财税体制往什么方向走?只有在科学提炼和深入揭示新中国财政历史逻辑和时代潮流的基础上,才可能说清楚、讲明白。

我们已经看到,我国的现代财政制度一头连着社会主义市场经济,一头连着现代国家治理,实际上是社会主义市场经济和现代国家治理结合在一起的产物。

认识到只有财政的公共化才能与经济的市场化相匹配,与社会主义市场经济体制相匹配的现代财政制度,也必须坚守财政的本质属性——“公共性”。

认识到只有财政的现代化才能与国家治理的现代化相匹配,与现代国家治理相匹配的现代财政制度,也必须遵从财政的本质定位——国家治理的基础和重要支柱。

简言之,在公共财政体制的基础上建立现代财政制度,在财政公共化的肩膀上叠加财政现代化,让财政在更高层次上、更广范围内发挥对于国家治理的基础性和支撑性作用,以财政治理体系和治理能力的现代化支持和推动国家治理体系和治理能力的现代化,既是新时代赋予中国财政的主题,也是新时代中国财政理应担负的使命,更是中国特色社会主义制度的具体体现。

《光明日报》( 2019年09月24日 16版)

责任编辑:韩如冰
来源:光明日报
新中国财税体制的演进历程、历史逻辑及时代潮流
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