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吴成国 张 宁:江汉关人事体制研究

发布时间:2018年06月30日 湖北新型智库平台 作者:吴成国,张宁

[摘 要] 第二次鸦片战争后,中国海关确立了洋员治关的体制,这是旧中国不平等条约体系的一部分。晚清时期,江汉关税务司和高级职员几乎都是洋员,华员只能从事辅助工作。民国时期,华员在海关高级职员中的比例缓慢增加。一战期间,外班钤子手岗位开始招募华员。与其他海关相比,江汉关崇洋抑华的问题更为严重。大革命期间,江汉关华员组成工会,发起维权运动。此后,江汉关华员在高级职员中逐渐占据多数,但管理层仍由洋员把持。直到抗战结束后,江汉关复关,管理层才基本实现中国化。

[关键词] 海关;江汉关;税务司;人事体制;中国近代史;海关史

[中图分类号] K25  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129(2018)07-0073-09


中国近代海关是一个极为特殊的行政机构。自1859年到1949年,历任总税务司都是外国人,抗战前各地海关税务司的工作人员绝大部分也是洋员。1943年以前,外籍总税务司的地位、海关的核心职能以及各地海关的设立,是旧中国不平等条约体系中通商口岸制度的重要组成部分。

洋员治关是旧海关制度的一个基本特征,各种海关史研究论著多有涉及,但专门的研究寥寥无几。孙修福编译的《中国近代海关高级职员年表》基本将历年各关高级职员的国籍梳理清楚[1],刘晓江的硕士学位论文初步研究了近代海关的华员问题[2]。但迄今为止,尚无对某一海关洋员华员构成及其结构的专门研究。旧海关的人事体制经历了复杂的变化,背后是勃兴的民族主义浪潮对不平等条约体系的抗争。本文以内地最重要的海关——江汉关为切入点,通过洋员华员结构的变化,剖析海关人事体制的变革。


一、江汉关洋员治关体制的形成


1858年,中英、中美、中法《通商章程善后条约:海关税则》就海关管理做出了规定,成为此后90年中国海关制度的条约基础。一是海关属于“总理外国通商事宜大臣”管辖的中外交涉领域,这是后来由总理衙门而非户部管辖海关的缘由;二是“任凭总理大臣邀请英(美、法)人帮办税务”“各口画(划)一办理”[3] 118、135、139-140。此前,上海已由外籍司税负责江海关的夷税(对外贸易关税)征收。1859年5月,江海关司税英国人李泰国就任“总管各口海关总税务司”,职权为“悉照条约画一办理各口,新建税务司统归钤束”,管理在通商口岸设置的征收中外商人进出口贸易税的“新关”(洋关)[4] 58-60。1861年1月,新设的总理各国事务衙门接管中外交涉和通商事务,海关改辖于总理衙门。6月,英国人赫德接任总税务司,并得到领班军机大臣兼任总理衙门大臣的议政王奕信任,从此独揽海关大权。1864年颁布的《募用外国人帮办税务章程》正式规定,所有海关外籍职员的任免和调派“均由总税务司作主”,总税务司只向总理衙门汇报海关事务。“除了总理衙门以外,不论中央或地方机关都不能对总税务司发出命令,总税务司也不接受来自总理衙门以外的命令。其他机关对于海关如有申诉,只能经由总理衙门转饬总税务司札行各关办理。这就把海关系统从清政府行政系统中独立出来,而总税务司署也就成为清政府行政系统中的独立王国了”[4] 101。至此,洋员治关的体制确立。

江汉关税务司和高级职员的组成和变动,充分反映了洋员治关的特点。从1862年到1911年,共有23人先后担任江汉关税务司(代理税务司、署理税务司)。其中,英国籍17人,美国籍2人,法国籍2人,德国籍2人。19人曾任副税务司(署副税务司)。其中,英国籍14人,法国籍2人,美国籍1人,瑞士籍1人,意大利籍1人。40人曾任头等和二等帮办,其中英国籍27人,美国籍4人,法国籍2人,西班牙籍1人,日本籍1人,国籍不明1人,中国籍4人。18人曾任头等和超等总巡,1人曾任专职邮政司。其中,英国籍14人,德国籍2人,美国籍1人,瑞典籍1人,丹麦籍1人。4名任帮办的中国人仅出现在1906年,他们是头等帮办前班卢祥(1874年进入海关)、二等帮办前班涂庆祥(1877年进入海关)、二等帮办后班章少铭(1855年进入海关)和二等帮办后班何兴发(1887年进入海关)。前3人在海关工作30年以上,章少铭更是新关改制前就进入海关,1906年应已垂垂老矣,此次很可能是他退休前的一次象征性提职[1] 192-199

上述晚清时期江汉关高级职员,剔除重复者,共有98人。其中,英国籍69人,美国籍8人,法国籍6人,德国籍4人,瑞士籍1人,意大利籍1人,瑞典籍1人,丹麦籍1人,西班牙籍1人,日本籍1人,国籍不明1人,中国籍4人。

江汉关的华员人数远超洋员,但一般只能担任辅助性的事务工作。

1876年起,总税务司署造册处每年编印《新关题名录》(CHINA IMPERIAL MARTIME CUSTOMS SERVICE LIST),详载各关人员配备情况。当年江汉关职员配备(DISTRIBUTION OF STATE)如下:

司(REVENUE DEPARTMENT)华洋职员(共104人):

员(Foreign In-Door):税务司、头等帮办、二等帮办、三等帮办、四等帮办,共7人。

员(Foreign Out-Door):头等总巡、二等验货员、三等验货员、头等钤子手、二等钤子手、三等钤子手,共14人。

华员:各等供事、文案、书办、技员、仆役共83人。

部(MARINE DEPARTMENT)华洋职员:

华员:技员16人。

总计120人。另有一位医员(SURGEONS)立德(A.G.Reid,英国人)[5] 90-93

薪酬待遇方面,近代中国海关以金饭碗著称,实行高薪养廉。但洋员与华员的待遇差别很大,这主要由于职位高低有别;同时也考虑到洋员母国收入较高,提供有吸引力的薪酬才能招募到高素质人才,但其中亦有很多不合理的安排。在19世纪70年代,税务司年薪在3000~9000两(按:海关两)之间,内班各级帮办年薪在900~3000两之间,外班头等总巡年薪2400两,最低等级的洋员——三等钤子手(全海关有80名)年薪也有600两。但内班华员薪水超过600两的只有同文通事和帮办同文通事,全海关也只有35人[6] 85-92。绝大部分华员充任的各等供事、文案、书办、技员、仆役,年薪不过数十两至一百数十两之间。当然,数十两的年薪在当时也是体面的收入。而且,为保证海关薪酬不被银价下跌带来的通货膨胀所抵销,海关数次上调年薪和补贴。1907年,三等钤子手的年薪涨至960两,最低级别的试用华员供事年薪360两,相当于最好的木匠和泥瓦匠月薪的3倍多[2] 23-28。除薪酬外,海关还有多种津贴、奖金和酬劳金,也更照顾洋员,如华员房租津贴本来较低,在1907和1911年又全部取消[7] 105-106

洋人治关虽有诸多令人诟病之处,但赫德确实将海关打造成清朝仅有的高效廉洁的机构,其章程周密、管理严格。无论华员洋员,入职都要经过严格的考试。由于中外贸易规章和各种新式海关业务的复杂性,在一定时期内洋员的作用难以替代。1868年,赫德认为“再过半个世纪,中国可能仍需洋员充当吾等今日之职位,但以为此等情形会一成不变实乃荒谬,可以断定吾等后继者迟早会为华员取而代之” [6] 61。他曾想训练一批“知晓通商事务”且精通英文的华员同文通事,以便将来提升到海关高级职员岗位。但后来担心华员舞弊,便要求任何海关验单与准单必须由洋员查核,未经税务司或一名内班洋员签署一律不得发出。1875年,海关取消华文通事,放弃了培养华员高级职员的计划[4] 155-156

 

二、洋员治关体制的延续和微调


洋员治关体制是旧中国不平等条约体系的一部分。清末,清政府被迫签订了丧权辱国的《马关条约》和《辛丑条约》,中国陷入深重的民族危机之中。为了避免瓜分豆剖的命运,维护利权,民族主义成为时代的强音。洋员治关的体制开始受到冲击。

当时,从中央政府的新派大员、封疆大吏到新兴报刊舆论,对海关的众多非税业务以及海关代表的不平等关税体制啧有烦言。1906年,清政府突然宣布由新设的税务处接管海关,发出了明显的变革信号。此后,清廷相继从海关收回博览会主办权和大清邮政管理权,海关权力开始受限。

税务处设立后,海关出现了一些改革人事体制的迹象。1907年,赫德发布 “为饬知有关华洋员工分工事”通令,强调“洋员人员绝不可能继续无限增加,大部分工作必须由通晓英文之华员承担。……建议在各关统计、会计及文书各部门中多录用华员,减少洋员”[6] 590。这是他第一次明确提出限制洋员数量增长。在危机感的推动下,赫德开始提拔华员到高级职员岗位,如任命张福廷为亚东关署理税务司,任用华员帮办10人[8] 50。1908年,赫德离职返英,税务处通知代理总税务司裴式楷开办税务学堂,由一名中国官员和一名外籍税务司共任学堂总办,为海关培养华员人才[6] 608

辛亥革命期间,总税务司安格联在英国公使朱尔典和北京公使团的支持下,劫夺了海关税收保管权。而后,袁世凯政府认可了这一不正常时期的权宜之举。总税务司保管、分配海关税收遂成为定制。总税务司背后,是公使团和汇丰银行代表的外国金融资本。从袁世凯到北洋政府,都借用总税务司保管关税的“信用”,大肆举借外债和内债。总税务司还掌握拨付关余(关税收入扣除债赔各款的余额)的权力。北洋政府要动用关余,需先向公使团“请求商拨”,而公使团往往听取安格联的意见。总税务司本应是中国政府的雇员,现在反客为主,成为“太上财政总长”。这样,洋员治理的海关成为列强干预中国内政的一个缩影,自然也成为中国民族主义舆论口诛笔伐的对象。后来担任国民政府财政部长的宋子文回忆说:“北伐告成,国民政府奠都南京,当时朝野对于海关方面指摘殊多。有谓中国海关俨然成为政府中之政府,不啻为列强驻华使馆之附属物,甚至谓总税务司之一言,其效力等于财部之成法。北京政府财政总长之命运,实操于总税务司之手;且海关收入,则尽存于外籍银行,致其在华势力日益雄厚,华商银行,坐令向隅;其海关高级职员之任命,只限于外籍关员。当时朝野一致有彻底改善海关组织之主张。”[8] 192既然海关已成为中国政府内部的独立王国,赫德晚年确定的逐渐培养提拔华员的主张也就偃旗息鼓了。

清末,税务处为培养人才,以便将来逐渐收回海关行政管理权,于1908年成立税务学堂(1913年更名为税务专门学校)。当年,税专第一届26名学生毕业,税务处建议将他们派充为海关帮办,但安格联称帮办编制不足,改让他们到海关实习。一年实习期满后,仅4人升为额外帮办,其他22人只委任为四等供事[2] 56

安格联在位16年,海关又回到崇洋抑华的老路上。他严格限制华员晋升高级职员,但不得不任命税务学堂毕业生为内班帮办,因此低级帮办的华员人数增加较快。随着低级华员帮办资历的增长,最终有更多人晋升高级职员。1915年,四等帮办中的华员人数(37人)超过洋员人数(28人)。1919年,三等帮办中的华员人数(24人)超过洋员人数(18人)。在内班高级职员中,二等帮办的华员人数从1922年开始明显增加,1923年达到23人,第一次超过洋员(22人)。但税务司和副税务司都是洋员,超等和头等帮办职位也由洋员把持。

与全国海关的大趋势相比,江汉关崇洋抑华的情况更加严重。1906年时破天荒地提升了4位华员高级帮办,即卢祥、涂庆祥、章少铭和何兴发。到安格联时期,只剩下1名华员帮办章少铭,其职位始终是二等帮办后班,1918年去世前才升任二等帮办前班。章少铭去世后,当年提拔郭正乾为二等帮办后班,次年调离。此后直到1926年北伐军攻占武汉前,江汉关再无华员高级帮办[1] 197-203

崇洋抑华的另一个表现是华员洋员薪金和福利待遇的差距。内班华员帮办的薪水约为同级洋员帮办薪水的70%,外班华员的薪水为同等级洋员的80%到95%之间。由于洋员多为较高级别关员,而华员级别大多较低,实际收入差距更大。洋员和华员待遇差别还表现为各种福利的不同。在江汉关,内班华员待遇稍好,待遇最低的是外班华员和杂役。民国初期,汉口百物昂贵,之前北洋军火烧汉口又使得房租飞涨。当时,内班华员已有房租补贴,虽不及洋员,也可纾解困难;而外班夜巡、水手、听差赁屋而居,“家居难以付用”。1914年,外班低级华员集体上书,恳请税务司一视同仁,“酌给房费”[9]。虽然海关号称“金饭碗”,但通商口岸生活成本高,低级华员待遇低,因此难免拮据。

这一时期,外班华员地位的改善之处是可充任钤子手(查验货物的海关职员)。第一次世界大战期间,大批海关洋员回国服役,“各口岸华员帮办以及华员钤子手已完成过去由洋员担任之大量工作”。海关开始招募华员钤子手以取代洋员钤子手。战后,安格联决定通过增加外班华员人数而非增加洋员人数以补充人手[10] 236-256。但各地海关仍然倚重洋员,外班人员短缺的问题愈趋严重,从1919至1922年,“洋员钤子手之减员出人意料,且近呈增大之势”。安格联要求各关税务司充分利用现有人员,“坚持不懈对华员钤子手加以训练,并于适当时机,在洋员监督下将所有非重要缉私职务交予华员钤子手担当”[10] 360-361。可见,即使在某一职位洋员短缺的情况下,海关重洋轻华的惯例也难改变。此后,海关在上海设立钤子手训练班培训华员。1925年,安格联决定从次年起原则上不再招募洋员钤子手,并强调“海关正进入一新时期,众多洋员钤子手将由华员取代” [10] 405。做出这一决定的重要社会背景是广东国民政府掀起的反帝浪潮,使得海关方面不得不有所回应。


三、江汉关洋员治关体制的终结


第一次国共合作开始后,国民革命风起云涌,反帝和收回主权成为中国政治的一大主题,海关体制受到了前所未有的压力。海关华籍职员抓住机会,从内部向洋员治关的体制发起攻击。江汉关华员勇立潮头,扮演了先锋的角色。

1925年,粤海关的华员在中国共产党的影响下,组织了“粤海关华员总工会”,这是中国海关第一个工会[10] 197。1926年10月,北伐军占领武汉,国民革命的重心转移到长江流域。江汉关的华籍关员在全国海关中首次发起要求收回海关主权、结束洋人治关的抗议活动。11月21日,江汉关华员在汉口新市场举行江汉海关职工总会成立大会。现场一幅大标语格外醒目:“海关是为中国人服务的,海关应由中国人管理”。工会成立后,发布“敬告各界宣言书”和“通告全国海关宣言书”。宣言书抨击清政府和北洋政府昏庸无能,列强掠夺中国财富,从7个方面揭露帝国主义把持海关主权,以及华员所受的不公平待遇:(一)海关税务司、副税务司及其他重要位置,皆为洋员充当,华员听其指挥,即华员帮办也须受其支配,若主人之对奴仆。(二)华洋关员职务相同,待遇悬殊。洋员最低薪俸在200两以上,另给房租50两,每两年加薪俸50两,又有所谓交际费、学费及完婚费,洋员妻室每月由关给银50两。华员帮办月俸120两,房租16两,每两年月俸加10两。本地供事月薪30两,每三年加月俸5两。录事月薪32两,房租6两,每三年月俸加5两。工人月薪12至15元不等,每两年月俸加1元。同系海关工作,而华洋薪额悬殊,工人更是牛马苦力。(三)当办公时间,自不许接待来客,但洋员男女友人可以任意接见谈笑,嬉戏玩乐,或竟携带洋犬随意出入,或数人共作游戏,而华员则严守规则,偶尔与来客接谈数语则指为舞弊,视华人反不如洋犬。(四)海关职工总会之组设,原为联络华员情谊,以收相互扶持之誃,而后海关当局公然反对,并采用种种阴谋,破坏华员职工的团结,以期达到解散工会的目的而后已。(五)洋商纳税,尽先办理,而对华商则故意拖延,必候洋商办完后始予验理,纯徇私情,不顾公义。(六)洋货进口完税一次,即可运达目的。一年后,再运往他处亦不复征。土货出口征税,进口复征,一年后如运他处,则须再纳税。似此阻碍土货之运输,影响很大。(七)百物昂贵,华员生活难艰,月薪微薄,难以维生。海关当局闻职工有要求加薪的意见,则表示对付有方,竟威胁说:“倘发生罢工举动,则以洋员填补” [11] 128-129

1927年,国民政府收回汉口英租界。当时的群众运动喊出“收回海关”的口号,江汉关工会也强烈要求政府收回海关管理权。但海关体制关系到以关税为抵押的各种外债内债,也关系着列强对国民政府的态度,难以轻易改变。1927年4月4日,江汉关职工总会再次向中央党部、国民政府各部长、总工会、全国各海关、各工会、各团体、各报社发出通电,紧急呼吁“于最短时期收回海关” 。

在江汉关职工总会的影响下,江海关外班华员于1927年3月成立“海关外班华员俱乐部”。4月,全国海关华员的工会组织——全国海关华员联合会宣告成立。联合会选举成立了“改良华员待遇特别委员会”和“恢复税权讨论会”。向总税务司提出《请求书》,要求增加华员薪金,增加职权。

尽管经历了“四一二政变”“七一五政变”和“宁汉合流”,国民党右派掌权,但由江汉关职工总会发起的海关华员维权运动得到了社会各界的广泛支持。1928年2月,在与税务司易纨士谈判破裂后,联合会向南京政府关务署请愿。关务署长张福运承认“海关华洋职员待遇迥有不同,本署长深以为此事有改善之必要”“此种现行海关制度,正在统筹办法。俟该项办法见诸实行,必能副该员等之望”。财政部长宋子文也明确指出:“朝野一致有彻底改善海关之主张。” [10] 198-200

1928年5月,南京国民政府发起二次北伐。6月6日,占领北平。18日,关务署正式接收税务处和税务学堂。关税自主走向成功,海关体制改革也迫在眉睫。关务署罢免了顽固不化的易纨士,并选择经验丰富并愿服从新政府领导的江海关税务司梅乐和接替。

关务署特令组织“改善关制审查委员会”,审查联合会的请求并进行改革。2月27日,关务署发布第306号令,批准委员会改革关制的议决案。其内容大致包括:停招洋员,海关所需特殊人才并经关务署长批准可例外;税务司职务应尽量选用合格华员,并任用华员副税务司加以培养。华籍稽查员与洋员有同等机会;洋员原则上不再加薪;增加华员薪给和补贴,改善退职和休假待遇;华洋职员晋级机会平等[10] 201-203

此次改制,打破了近代中国海关成立以来洋人治关的成规,是一大进步。但从江汉关高级职员的情况来看,改变主要在内班帮办,其他职位变化不大。

1912到1937年,江汉关前后共有17位税务司,其中英国籍11人,法国籍2人,荷兰籍2人,美国籍1人,丹麦籍1人,以英国人为主。副税务司和署副税务司共30人次,其中英国籍16人,美国籍2人,荷兰籍2人,意大利籍2人,法国籍2人,美国籍1 人,德国籍1人,丹麦籍1人,俄国籍1人,瑞典籍1人,唯一的中国人是卢寿汶(1932—1933年任署副税务司)[1] 203-206

内班帮办的华员比例的变化较大。从1912年到1925年,仅有章少铭(1914-1918)和郭正乾(1918)两位华员帮办。1926年,北伐军攻占武汉,江汉关华员组织工会,江汉关的高级职员中增加了2位华员(胡辅辰,陈文韬)。此后,年年有华员帮办。从1929年海关改制开始,华员帮办稳定地居于多数[1] 203~206。(见表1)

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江汉关华员高级帮办占据多数,等级也在上升,意味着内班各部门的负责人大多转由华员担任。但与全国海关的中国化进程相比,江汉关略显滞后。1935年,全国35个海关中的10个海关由华员税务司(署税务司)主管,包括镇江关、重庆关、杭州关、江门关、南宁关、浙海关、三水关、福海关、苏州关和思茅关[2] 73。而江汉关税务司始终是洋员,历年副税务司也只出过一个华员。当然,上述10个海关都是中等关或小关,而江汉关与江海关、粤海关、津海关、闽海关等一线大关,破格提升华员更加谨慎。

外班和海班高级职员是所谓专门人才,一直由洋员把持。这一时期,总巡(后改为监察长)和巡江工司(后改为巡江事务长)始终由洋员担任,其中英国籍23人,丹麦籍3人,美国籍1人,挪威籍1人,日本籍1人。

抗战爆发后,大批洋员离职或退休,海关又停招洋员,洋员治关的体制趋于解体。抗战胜利,江汉关复关,管理层实现中国化。从1946到1948年,只有1名苏联人短暂任税务司(穆麟,Muling,V.),3名英国人和1名意大利人担任巡江事务长和副巡江事务长,其他高级职员都是华员[1] 207-209

 

[参考文献]

[1]中国近代海关高级职员年表[M].北京:中国海关出版社,2004.   

[2]刘晓江. 中国近代海关华员初步研究[D].福州:福建师范大学,2010.

[3]王铁崖. 中外旧约章汇编:第一册[M].北京:三联书店,1957.

[4]陈诗启. 中国近代海关史:晚清部分[M].北京:人民出版社,2002.

[5]NGHAI STATISTICAL DEPARTMENT OF THE INSPECTORATE GENERAL OF CUSTOMS.1877.

[6]海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会. 旧中国海关总税务司署通令选编:第一卷(1861-1910)[M].北京:中国海关出版社,2003.

[7]杨德森. 中国海关制度沿革[M].上海:商务印书馆,1925.

[8]陈诗启. 中国近代海关史:民国部分[M].北京:人民出版社,2002.

[9]江汉关税务司署给海关总税务司署的电信及附件NOS.5968-6032[Z]. 湖北省档案馆藏江汉关档案全宗,档号LS25-1-0196-001-0085、0086.

[10]海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会. 旧中国海关总税务司署通令选编:第二卷(1911-1930)[M].北京:中国海关出版社,2003.

编辑:胡  

责任编辑:胡  

Research on Jianghanguan Customs Personnel System

Wu Chengguo, Zhang Ning

Abstract: After the Second Opium War, the Chinese Customs established a system that the foreigners control the Chinese customs. This is part of the old China's unequal treaties system. In the late Qing Dynasty, the Jianghanguan taxation department and senior staff were almost all foreigners, and the Chinese staff could only perform assistant work. During the period of the Republic of China, the proportion of Chinese staff serving as senior officers in the customs increased slowly. During World War I, outdoor cargo checker positions began to accept Chinese staff. Compared with other customs, the problem of worship foreigner while suppressing Chinese was worse than in any other customs. During the Great Revolution in China, the Chinese staff of Jianghanguan customs formed a trade union and launched a rights-defense campaign. Since then, the Chinese staff in Jianghanguan customs gradually occupied a majority of senior staff occupation, but the management is still dominated by foreigners. After the end of the Anti-Japanese War, the Jianghanguan customs re-opened and the management basically achieved Chinese-dominated development.

Keywords: Customs;Jianghanguan Customs;Tax Department;Personnel System;Modern Chinese History;C-ustoms history

 

[作者简介]吴成国(1964-),男,湖北大悟人,湖北省档案局(馆)、湖北大学共建江汉关研究中心主任,教授,博士生导师,历史学博士,中华文化发展湖北省协同创新中心常务副主任,湖北大学高等人文研究院副院长,湖北文化建设研究院执行院长,主要从事中国古代史、荆楚与湖北地方史研究;张宁(1971-),男,陕西岐山人,湖北大学历史文化学院副教授,湖北省档案局(馆)、湖北大学共建江汉关研究中心研究员,历史学博士,主要从事中国近代史及中国经济史研究。


责任编辑:胡梁
来源:《决策与信息》2018年第7期
吴成国 张 宁:江汉关人事体制研究
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