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许建标:美国税制改革决策机制及其现实启示

发布时间:2018年04月16日 湖北新型智库平台 作者:许建标

[摘  要]决策机制对国家税制的形成具有重要影响。美国税制改革决策机制在权力配置、决策程序和规则设置、决策结果达成等方面具有鲜明特点,其决策法治化、民主化和规范化程度较高,但也受到利益集团影响而导致政策质量有所下降。我国税制改革决策机制应借鉴美国的成功经验,真正落实税收法定原则,提高信息透明度和公众参与度,注重程序和规则的公开公正,同时注意防止利益集团的不利影响,以有效提升我国税制决策水平。

[关键词] 美国税制改革;决策机制;政策制定;税收法定;依法治国

[中图分类号] D523;F811.2 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129(2018)04-0089-07

税收制度作为基础性的公共政策,对社会的稳定和发展具有重要而直接的影响。虽然有现成的税收原则及理论作为指导,但要制定出良好的税收制度却异常困难,因为税制构建与改革不仅需要优良的设计,而且必须处理决策过程中面临的各方面价值观念和利益的冲突。如果没有良好的决策机制对矛盾和冲突加以协调处理,那么不仅难以确保政策质量,而且容易引发决策风险。因此,如何优化税制改革的决策机制,以有效化解决策风险并提升政策质量,已成为当务之急。本文对美国税制改革的决策机制进行了分析,借鉴其经验并反思其不足,提出了改进我国税制改革决策机制的建议。

一、美国税制改革的决策过程

(一)议程设定

基于殖民地时期英国税收政策引起公众极大不满的教训,美国宪法对征税权的运用施加了严格限制,其中之一就是赋予众议院独有的征税议案提出权,即“所有筹集收入的议案应由众议院提出”。从实践情况看,众议院直接提出税制改革议案的情形很少,常见的是由总统根据财政部的建议向国会提交税收改革咨文,然后由众议院筹款委员会(House Committee on Ways and Means)决定是否提出正式议案。筹款委员会要对总统的税收咨文进行公开听证,其主要参与者包括财政(副)部长、官方人员以及私人团体的代表等。听证会结束后,筹款委员会召开高级会议,以决定是否将提案提交给众议院审议。一旦确定提交,税制改革立法的决策程序即被启动。

(二)方案形成及决策审议

税改提案需要经过美国参众两院的分别审议,最终方案将在行政部门起草的建议基础上边审议边修改而完成。

1.众议院的审议。筹款委员会一旦决定向众议院提交议案,将由立法律师负责将提案转换为法律草案。同时,筹款委员会需要起草报告,内容涵盖推荐该提案的理由、对税收收入影响的评估、对草案条款的详细分析以及委员会中反对该提案的少数派的观点等方面。此报告作为委员会审议行为的唯一书面记录,将分发给众议院成员并作为以后税务部门及法院对该项立法进行解释的依据。这些工作完成后,筹款委员会主席将议案提交众议院审议。按照规则,税收立法属于“特许”项目,在议会议程安排中享有优先权。众议院主要就整个议案的接受或者否决进行辩论和表决,时间比较简短,通常1至2天结束。辩论产生的动议可能会交由筹款委员会进行修正。修正后,众议院再进行最后表决。一般情况下,由筹款委员会提出的税改议案基本上会被众议院通过。

2.参议院的审议。众议院通过的税改议案被提交到参议院。参议院财政委员会(Senate Finance Committee)专门负责处理此类议案。财政委员会举行公开听证会,财政(副)部长、各界代表等再次作为证人参与,但听证内容主要针对众议院通过的税收议案。之后,财政委员会同样召开会议,根据成员的建议对议案进行修改,并起草审议报告,内容范围与筹款委员会的报告基本相同,不过还包括委员会修改议案的理由。财政委员会同意的议案会提交参议院审议。参议院对议案的辩论和表决过程较为漫长,且更容易受到利益集团的影响。从以往情况看,参议院极少在不修正的情况下通过众议院的税收议案。如1982年,众议院通过一项3页内容的税收法案,移交到参议院后,被修改成一项超过500页的新税法修正案[1]。经辩论和修改后,议案被交付表决。如未获通过,议案将退回财政委员会,有时该项立法会被放弃。修改通过的议案需要再次得到众议院的同意,而众议院经常采取不同意参议院修正案的动议,此时就需要进行两院间的协调。

3.两院分歧的协调。两院的税改议案分歧主要通过召开两院联合委员会(Committee of Conference of the House and Senate)会议来协调。两院联合委员会的成员分别由众参两院议长委任,以筹款委员会和财政委员会的成员居多。联合委员会的正式会议对公众开放,真正进行决策的会议将禁止特殊利益集团进入或限制与会工作人员的数量。会议期间,国会和财政部的工作人员可能随时被召来解释问题,评估折中方案的可行性以及可能的预算影响。会议召开时间取决于修改条款的数量、分歧的程度等等。达成妥协之后,联合委员会形成报告,提出两院都可以接受的修正案和变动的解释,提交两院通过后送交白宫签署。

(三)批准公布

按照美国立法程序规定,参众两院通过的法案最后由总统签署生效。总统收到两院通过的税改法案后,有10天左右时间考虑签署或否决法案。其间,政府部门会对税改法案提出分析意见并以书面备忘录的形式提交白宫行政管理和预算局(Office of Management and Budget,简称OMB),由OMB汇总后提交总统。总统将与关键性官员和白宫工作人员进行磋商和斟酌。总统对法案做出决定时通常会发表一份公报。如果是批准,公报会简明扼要并对颁布表示祝贺。如果是特别热衷的法案,总统还会举行一个由国会议员、企业界、劳工界和其他团体的代表出席的公开庆祝会来签发它。如果是否决,则会在公报或咨文中说明否决的原因。

二、美国税制改革决策的主要特点

(一)代议机构行使决策权,体现税收法定主义

税制改革决策过程就是严格的立法过程。根据宪法,美国税制改革的决策权由国会行使。不过,国会在行使决策权时必须严格遵照宪法规定。如宪法规定,“除非按本宪法上文规定的人口普查或统计的比例,否则,不得征收人头税或其他直接税”(第1条第2款)。这一条款限制了直接税的征收,曾经导致1864年国会在内战期间开征的个人所得税被最高法院宣布为违宪。后来,国会只能通过修宪,宣布“国会有权对任何来源的收入课征所得税,无须在各州按比例进行分配,也无须考虑任何人口普查或人口统计”(第16修正案),个人所得税终于成为合法的税收。但该分配条款依然限制着国会开征某些税种的权力,如全国性的财产税或财富税被认为是直接税,美国目前不能征收,而只能由地方自主决定[2]

(二)过程较为公开透明,具有一定民主决策的特质

美国税制改革决策过程公开,公众参与性强。从改革议程筹划阶段就处于公开状态,财政部除邀请大量的专业人员参与税收政策建议的评估外,还会举办各类研讨会,邀请企业和劳工代表、公司管理者等有关人士参加,参加者可以各抒己见。同时,在报纸、杂志以及广播和电视中也会进行税制改革的讨论。在参众两院对税收提案进行公开听证时,除财政部官员外,律师、经济学家、各类团体代表乃至公民个人同样可以出席听证会,表达意见。各类企业、劳工组织、市民委员会以及其他团体组织都会从自身的利益或者他们认为的公共利益出发对税收议案进行仔细分析,并向决策机构提出意见。

(三)注重决策程序与规则,权力能够相互制衡和协调

决策规则在美国国会审议过程中发挥着重要作用。如众议院在审议筹款委员会提出的法案前,会收到一份议会审议的规则方案。规则方案有三个基本选择:一是封闭性规则,要求议员要么拒绝要么接受整个法案,从而限制议会修正案出台;二是开放性规则,允许议员提出任何修正案;三是限制性规则,只允许审议指定修正案。目前,众议院一般采用限制性规则,极少同意采用封闭性规则,而采用开放性规则的情况也很少,因为这将使议会不顾委员会内形成的妥协而重新制定法案,甚至可能导致议员将一项增税的法案转为减税的提案。通常,多数党成员会精心制定有限制的规则,提升所支持草案通过的机会。而反对立法的议员会试图阻止规则通过,提议新的规则。如在1990年预算执行法案中规定了“量入为出”规则,要求国会对收入和直接支出的立法不应当增加赤字或减少盈余,减少联邦收入的立法必须要用增加税收或减少支出的方法来弥补[3]。该规则的运用抑制了参议院利用在税收立法后期参与的优势,使其为特殊利益集团谋求减税的活动受到一定的限制。

(四)利益集团过度游说导致决策质量下降

在决策过程中,美国各种利益集团比较活跃,尤其是一些组织程度高、游说能力强的利益集团,会努力争取获得税收优惠或大力阻碍取消优惠的政策。作为决策者的国会议员需要面对不同团体的压力,最终决策往往是在各种竞争性要求之间通过协商、谈判、讨价还价等达成妥协。利益集团之间的竞争被多元论者认为会达成某种接近于公共利益的平衡,但从改革的实际结果看,由于受利益集团影响过大,使得决策者可能会转移对主要政策问题的注意力,造成决策偏离原定的政策目标,从而导致美国税制日益复杂化,难以实现税制效率和公平的目标。如1986年个人所得税制改革将税率减少到15%和28%两个层次,并取消了对资本收益征税的特殊优惠,但到1990年,在利益集团的影响下,税率结构变为三级(15%、28%、31%),且恢复了对资本收益的优惠,到乔治•W•布什任职期间,税率结构又变成了六个层次(10%、15%、25%、28%、33%、35%),对资本收益的税率降到了15%[3]

三、对完善中国税制决策的主要启示

美国税制改革决策过程及特点的形成受其特定的政治、经济、社会条件影响,其优劣不能一概而论,但在决策方面的一些理念和做法还是值得我们反思和借鉴,同时利益集团对其决策的过度影响也值得警惕。

(一)落实税收法定原则,明晰分工与加强协调

长期以来,我国税制改革决策主要由行政部门(国务院及其财税部门)主导,立法部门的作用发挥不突出。这种决策权力的安排在特定历史条件下,或许是一种理性选择,而且发挥了一定的积极作用,但最主要的问题就是难以符合现代法治国家建设的基本要求。所以,党的十八届三中全会决定将“落实税收法定原则”作为一项重要改革任务。新修订的《立法法》明确规定,“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能通过制定法律来实施。未来基本税制的改革将由全国人大及其常委会通过立法程序进行决策,这有利于提高我国税制改革决策的法治化水平。

落实税收法定原则,既要避免形式化,即全国人大及其常委会主要作为立法程序的履行者而不是决策者,又要防止片面强调“去行政化”,即认为立法机关应主导整个决策过程,尽量排除行政机关的影响。实际上,行政机关是税制改革决策不可缺少的重要参与者,立法机关与行政机关在决策过程中各司其职、协调配合是美国等许多国家税制改革的常态。同样,对于我国未来的税制改革决策,一方面,立法机关应当积极担负起决策的主要职责,通过加强自身的税收立法力量来有效提升履职能力,这包括相关专业人员的充实和专门机构的完善,也包括构建良好的民意吸纳机制以及发挥社会研究机构等咨询作用;另一方面,财税行政部门仍然可以利用其丰富实践经验和专业优势,在议程的提出和确定、初步方案的形成以及对政策可操作性的论证等方面发挥其积极作用,但需要明确行政机关的职责范围、分工和与立法机关的衔接。

(二)加强决策信息公开,提升公众参与程度

我国行政机关主导的税制改革,决策过程基本上是在“体制内循环”,信息封闭、公众参与少。导致外界难以了解决策程序和规则,只能在政策公布后才能获知具体税制改革内容。如2005年9月27日在个人所得税法改革中,全国人大常委会就有关工薪所得减除费用标准举行立法听证会。这是全国人大及其常委会历史上的第一次听证会。再如2010年车船税立法改革时,立法机关只是在人大网站进行为期一个月公开征求意见。综上所见,我国税制改革决策的信息公开和公众参与程度还需要大力提高。

在多元利益格局下,我国主要依靠决策精英自行“体认”公共利益而制定公共政策,难免出现信息失真或选择性误差,而信息公开和公众参与有助于各方偏好和诉求的表达与传递,有利于提高决策质量,还能够增强公众对税制改革的认同度。因此,未来的税制改革决策要逐步做到“三个确保”:第一,要确保决策信息公开,推进决策者行使征税权力的依据、过程、结果公开。比如在决策的起草阶段就应该公布相关信息,向公众解释政策意图,方便各界有的放矢地深入讨论;在草案形成后,应及时公布,广泛征求意见,并对意见进行研究分析;在审议阶段,可以采用电视、电台、网络视频等形式进行直播或转播。第二,要确保公众参与的便利和有序。我国公众参与的主观意愿日趋强烈,但参与渠道缺乏或路径不畅已成为“短板”,需要尽快搭建参与平台,提供设计良好、方便高效的多种参与途径。召开立法听证会是体现民主决策的关键程序,但在我国立法程序中召开立法听证会并没有成为刚性制度,因此未来应该形成规范的听证制度,使之成为常规化的运作程序,并保证听证会的实质性效果。第三,要确保公众参与对决策的影响力。公众乐于参与到决策进程中,主要是出于对自身利益的关注,希望自己的意见和诉求能够影响到决策,因此,具有决策影响力的公众参与符合公众的期待,也是民主参与的本质。决策者需要将公众的意见和建议充分融入决策方案中,才更容易达成共识。当然,也要注意防止未经有序组织和规划的公众参与可能造成决策质量的下降和决策活动的拖延。

(三)注重方案细化与论证,发挥试点优势

观察我国现行的税收法规构成可发现,实体法中全国人大及其常委会制定税收法律和国务院制定的税收(暂行)条例篇幅较短,相对比较简单;而相应税种的财税部门规定不仅数量多,而且相当繁杂。这里面既有财税部门为了具体适用和操作需要而进行解释的合理原因,也经常有因前期决策未注意相关问题而造成的“打补丁”现象。而后者往往会影响税法的权威性,给人留下决策不够严谨和周密的印象。相比较而言,美国的税收法案规定比较细致和完备。这与其税制改革提案或审议报告详尽,国会审议论证仔细,议员发挥充分的质询和发言权等都有直接的关系。如1978年税制提案的说明就长达525页,包括54页口述的报告和471页附表、技术性说明以及分析备忘录,而1986年税收改革法案的听证会就开了28天[4]

因此,在我国未来的税制改革决策中,一方面要细化前期的方案设计。在改革准备阶段,起草部门就要广泛吸收各界意见,加强调查、研究,使得提交审议的改革方案更加全面具体。另一方面要强化审议论证。在进入立法审议阶段后,坚持“开门立法”,人大财经委等专门机构要积极组织力量进行方案论证,人大代表应积极履职,通过各种方式提出意见。另外,试点一直是我国税制改革决策的有效工具,对改革的稳步推进功不可没。在落实税收法定原则要求下,未来的试点实施面临更多限制,但在规范运作的基础上仍可发挥诸多优势,比如对于情况复杂的税制改革,试点可以弥补公众参与的不足,获取更多信息、及时修正方案和降低决策风险[5]

(四)警惕利益集团的游说影响,确保改革的效率与公正

中国的税制改革决策运作特征比较符合精英主义理论模型,决策层的权力精英通过分析、研究、调查并将他们认定的社会利益输入决策系统中,内部达成一致后输出相应的税收政策。对比美国的税制改革决策,我国受体制外组织和群体的影响较小,能够较好地体现决策者意志。从改革开放探索建立适应经济体制改革的税制体系开始,到国有企业利润和税收关系调整,再到实行“分税制”改革,决策基本体现了决策者的既定政策目标。这既与我国的决策方式有关,也与当时利益格局较为单一的社会背景有关。

随着我国经济社会的进一步发展,当前利益格局正日趋多元化,一些行业或部门利益团体会逐渐登上税制改革决策的“舞台”,并基于自身利益提出各种意见和诉求,试图影响决策。如在2005年内外资企业所得税合并改革中,就有54家在华投资的世界500强跨国公司联名向财政