过文俊 李灯强 陈莉莉:规范湖北区域性PPP二级市场的政策建议

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    2018年04月13日  湖北新型智库平台  作者:过文俊 李灯强 陈莉莉

    [摘  要]PPP的规范实施有助于减轻地方财政当期支出压力,提升公共服务质量和效率。然而项目退出机制的缺乏却严重制约了PPP高质量推进。设立湖北区域性PPP二级市场——武汉PPP资产交易中心,可以为PPP项目中的社会资本提供退出渠道,以利于规范推进湖北PPP发展。当前,随着政策层面的支持、PPP实践的发展和武汉PPP资产交易中心建设条件日益成熟,为设立湖北区域性PPP二级市场提供了宝贵机遇。湖北要用足用活自贸区的优惠政策,充分利用武汉的资源优势,抓紧顶层设计,制定完善的交易制度,推出多样化的交易品种,强化试点改革的保障机制,积极创建全国首家区域性PPP二级市场。

    [关键词] 湖北;PPP二级市场;社会资本退出机制;武汉PPP资产交易中心

    [中图分类号] F061.5 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129(2018)04-0059-06

    PPP模式的规范实施有助于减轻地方财政当期支出压力,提升公共服务的质量和效率。我国PPP发展已由狂飙突进的“起飞期”转向规范发展的“平飞期”,缺乏适当的PPP项目退出机制已成为制约PPP高质量推进的关键因素。探索设立湖北区域性PPP二级市场——武汉PPP资产交易中心,可以为PPP项目中的社会资本提供退出渠道,不仅有利于探索形成PPP模式的湖北经验,助力武汉建设中部金融中心,而且对进一步规范PPP发展,优化湖北公共基础设施投资环境具有积极意义。

    一、设立湖北区域性PPP交易二级市场的必要性

    (一)有利于打造湖北PPP改革品牌

    2014年以来,中央全面深化改革领导小组连续四年将完善政府和社会资本合作模式作为深化经济体制改革的年度重点工作任务。财政部、发改委等部委大力推广政府和社会资本(PPP)模式,努力构建系统的管理制度和政策支持体系,并优中选优推出一批PPP示范项目作为发展PPP的重要抓手,体现了国家层面对发展完善PPP模式的高度重视。湖北省改革办将PPP模式推广运用连续作为年度重点改革工作任务,省财政厅、省发改委、省住建厅等省直部门也全力推动PPP模式在全省的推广运用。但实事求是地说,湖北PPP推进在全国并没有引领潮流的改革举措。如能率先推出湖北区域性PPP二级交易市场,并通过局部的试点改革,那么可为全国其他区域性PPP二级市场探索提供可复制可推广的改革经验。

    (二)有利于武汉建设中部金融中心

    由于客观历史条件的限制,武汉历史性地失去了建设证券交易中心的机遇,而上海证券交易所和深圳证券交易所对所在城市经济社会发展的持续推动力早已有目共睹。武汉虽然在建设区域性金融中心方面取得了一些进展,但发展速度与规模却未能形成气候,不仅与北上广深等一线城市存在较大差距,而且与同在中部的郑州相比也无足够优势。在PPP已成为一项长期的经济政策背景下,先期启动建设武汉PPP资产交易中心,无疑可为助推武汉金融中心建设争取优势和先机。

    (三)有利于规范推进湖北PPP发展

    从全国范围来看,PPP模式的推广运用已从野蛮生长的“起飞期”转向规范发展的“平飞期”,纯由政府付费项目已经进入从严控制阶段。在PPP存量项目中占比较高的央企面临降低资产负债率的压力,对参与新的PPP项目有心无力;民企则由于担心PPP项目长达十余年的周期中资金链断裂而不敢深度参与。如果缺乏适当的PPP项目退出路径,或许迎接湖北PPP的就不是“平飞期”,而是“冰冻期”。推动设立区域性PPP二级市场,可以为PPP项目中的社会资本提供退出渠道,消除社会资本参与的后顾之忧,从而推进PPP模式健康有序发展。

    (四)培植与PPP相关的公共服务外包行业发展

    建立区域性PPP二级市场,有利于培植与PPP相关的公共服务外包行业快速发展,有效整合各类服务外包运营商的资源,充分发挥它们在PPP项目运行不同阶段的比较优势,提升PPP项目运营的服务质量和规模效益。

    二、设立湖北区域性PPP交易二级市场的可行性

    (一)决策层面的鼓励支持

    2014年11月26日《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)明确要求:“政府要与投资者明确PPP项目的退出路径,保障项目持续稳定运行。”[1]根据上述要求,国家发改委2014年12月发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)提出,“依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”[2]。由此可见,国家政策层面是支持建设区域性PPP交易市场的。

    (二)PPP实践亟需区域性二级交易市场

    区域性PPP二级市场缺位,使得参与PPP的社会资本退出以及新的社会资本进入均有诸多不便,不利于解决PPP运作过程中资金供给与需求期限错配、回报与风险错配、项目周期与投资企业生存期错配等矛盾,不利于充分发挥各类社会资本在合作期不同阶段的比较优势,在很大程度上延缓了PPP项目的落地。建立区域性PPP二级市场,可以提高社会资本进入与退出PPP的自主性,充分发挥社会资本在PPP运行实践中的重要作用。

    (三)建设武汉PPP资产交易中心已具备基础条件

    湖北自贸区武汉片区已将武汉股权托管交易中心、武汉票据交易中心以及拟创建的武汉PPP资产交易中心等要素市场纳入2017年改革创新清单,为探索区域性PPP二级市场创造了良好的制度环境。武汉PPP资产交易中心已于2017年3月1日在自贸区完成预注名注册,并进行了实缴制5000万注册资本金验资和选址装修,待省政府批准后即可挂牌运营,先行先试。

    三、设立湖北区域性PPP二级市场的若干政策建议

    湖北应用足用活自贸区金融创新先行先试的政策,在自贸区武汉片区积极创建全国首家区域性PPP二级市场——武汉PPP资产交易中心。具体建议如下:

    (一)站高望远做好武汉PPP资产交易中心的顶层设计

    1.将武汉PPP资产交易中心打造成促进PPP资源跨界整合的开放式交易平台。PPP资产交易中心在PPP权益、资产的交易双方之间充当独立的第三方中介,致力于建设公正、公平、公开、高效的区域性PPP二级市场,在有效配置公共事业建设资源的同时,为社会资本提供安全可靠的投融资渠道。

    2.将武汉PPP资产交易中心打造成“PPP+金融+互联网”模式的创新型要素市场。以PPP交易参与主体的合理诉求为导向,融合区域内相关行业和金融业的资源优势,基于“PPP+金融+互联网”模式,充分利用互联网贯通PPP全流程的资源信息,推动PPP与传统金融和新型金融的交叉融合,以开放包容的思维进行组织创新、产品创新、业务流程创新。         

    3.将武汉PPP资产交易中心打造成PPP权益或资产转让、结算、融资等综合金融服务平台。PPP资产交易中心作为区域性要素市场,在建立相关信息、咨询等公共服务平台的基础上,借助互联网电子交易平台,为PPP项目参与各方开展权益或资产转让、确权、结算、融资等业务提供一揽子解决方案。

    4.将武汉PPP资产交易中心打造成风控有力、竞争有序、自律有戒的区域性金融要素市场。PPP资产交易中心严格遵守国家关于区域性要素市场建设的政策法规,本着风控有力、竞争有序、自律有戒的原则开展业务。交易规范有序,不踩法规红线,按照经相关监管部门认可的管理制度进行自律,确保不出现区域性、系统性金融风险。

    (二)充分利用武汉的资源优势加快全国首家区域性PPP二级市场的筹建进程

    1.充分利用武汉金融中心良好的金融生态,开展一系列与区域性PPP二级市场配套的金融创新。武汉正在建设中部区域金融中心,截至2016年末,武汉金融业增加值为974.32亿元,占全省金融业增加值的近一半(46.3%),位居中部省会城市第一。武汉地区各类持牌金融机构249家,类金融机构超过1500家。湖北应充分利用武汉建设中部金融中心所形成的良好金融生态,为设立全国首家区域性PPP二级市场——武汉PPP资产交易中心开展一系列配套的金融创新。

    2.充分利用武汉PPP智库和行业协会的优势,为区域性PPP二级市场提供人才和智力支持。武汉若干高校和科研院所拥有一大批国家级和省级PPP专家,2016年4月率先建立了全国首家PPP促进会——武汉市公共服务和社会资本合作促进会,2016年10月率先成立了全国首家PPP研究院——武汉市公共服务与社会资本合作研究院。湖北应充分利用武汉PPP智库和行业协会的优势,为设立全国首家区域性PPP二级市场——武汉PPP资产交易中心聚集人才和提供智力支持。

    3.引导省内相关要素市场参与筹建武汉PPP资产交易中心,提高湖北区域性PPP二级市场的运行效率。武汉光谷联合产权交易所等要素市场在开展产(股)权交易方面已积累了比较丰富的经验,引导其参与筹建武汉PPP资产交易中心,既有利于加快我省区域性PPP二级市场建设的进程,也有利于整合产(股)权交易市场产业链的相关资源,提升湖北区域性PPP二级市场的运行效率。

    (三)在基本法律规范下制定完善的交易制度

    1. 通过电子报价交易系统采集信息,促成转让标的有序挂牌交易。引导武汉PPP资产交易中心(筹)建立电子报价交易平台,依据转让方的申请,在该交易中心网站和湖北日报、长江日报网站发布项目信息公告,公开征集意向受让方。经审查合格的转让方和意向受让方,由该交易中心促成双方开展挂牌标的交易。

    2. 根据市场参与的活跃度灵活选择交易方式。经公开征集,如只产生一家符合条件的意向受让方,可通过协议转让方式交易;如产生两家及以上符合条件的意向受让方,则可选择通过拍卖或网络竞价等方式确定受让方。

    3. 实施非连续竞价、不拆细为标准化单位转让的交易制度。武汉PPP资产交易中心(筹)的网络竞价为非连续的竞价,受让方买入后卖出同一交易标的,或转让方卖出后买入同一交易标的,时间间隔不得少于5个交易日。武汉PPP资产交易中心(筹)的网络竞价交易也不是标准化合约交易,挂牌的权益资产不得拆细为标准化单位进行转让。

    4. 严控竞价转让后权益持有人数量突破监管红线。武汉PPP资产交易中心(筹)挂牌交易的任何权益,不仅严格禁止拆细为均等份额的标准化交易单位进行转让,而且交易标的转让之后的权益持有人累计不得超过200人。

    (四)采取渐进式改革策略有序推出多样化的交易品种

    参与PPP项目投资和运营的各类社会资本退出的诉求各不相同,区域性PPP二级市场各类交易品种的开发和监管难度也有较大差异。在筹建武汉PPP资产交易中心过程中,既要超前全面设计各类交易品种及其交易制度,又要采取先易后难的策略逐步推进改革试点。在武汉PPP资产交易中心发展的初级阶段,交易产品以PPP项目公司股权为主;在大量PPP项目进入运行阶段后,可以择机推出项目收益权、PPP投资基金份额、PPP项目债权等交易产品以及非标PPP资产证券化交易产品。

    (五)强化区域性PPP二级市场试点改革的保障机制  

    1. 加强组织领导,完善区域性PPP二级市场管理的体制机制。建议在湖北省政府和社会资本合作工作领导小组之下设立湖北PPP二级市场建设管理办公室,负责制订区域性PPP二级市场建设的目标和任务,统筹各地市和相关部门的PPP交易资源,明确责任分工,形成上下联动、协同推进的合力。

    2. 加快推进全省PPP信用体系和相关中介服务体系建设。加快全省PPP信用体系建设,降低市场交易双方以及武汉PPP资产交易中心的征信成本。汇聚各级政府及相关部门、金融机构、行业协会、龙头企业、咨询中介机构的相关资源,形成线上线下联动的PPP中介服务体系,促进PPP二级市场交易双方高效对接。

    3. 建立区域性PPP二级市场规范运行的检查督导机制。建议由省财政厅、省发改委牵头成立区域性PPP二级市场服务成效监测评估小组,制定科学的监测评估体系,建立完善的统计指标体系,动态监测和评估区域性PPP二级市场的发展状况、政策执行力度、中介服务效率、交易双方满意度。
      
    [参考文献]
    [1]国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发〔2014〕60号)[EB/OL].中国政府网,2014-11-26.http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm.
    [2]国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资〔2014〕2724号)[EB/OL].国家发展和改革委员会网站,2014-12-04.http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html.

    编辑:胡梁
    责任编辑:张舸

    Policy Suggestions on Regulating Hubei's Regional PPP
    Secondary Market

    Guo Wenjun, Li Dengqiang, Chen Lili

    Abstract: The standardized implementation of PPP helps to relieve local fiscal expenditure pressures and improve public service quality and efficiency. However, the lack of project exit mechanism has severely restricted the high quality advancement of PPP. The establishment of the Wuhan PPP Assets Trading Center, a regional PPP secondary market in Hubei Province, can provide exit channels for social capital in PPP projects to facilitate the standardization of Hubei PPP development. At present, with the support of policy level, the development of PPP practice, and the increasingly mature of construction conditions of Wuhan PPP Assets Trading Center, it has provided valuable opportunities for the establishment of Hubei regional PPP secondary market. Hubei should fully use of preferential policies of Free Trade Zone, make full use of the resources advantage of Wuhan, seize the top-level design, formulate a perfect trading system, introduce diversified transaction varieties, strengthen the protection mechanism for pilot reforms, and actively create the first PPP secondary market in the country.
    Keywords: Hubei; PPP secondary market; Social Capital Exit Mechanism; Wuhan PPP Assets Trading Center

    [作者简介]过文俊(1962-),男,江苏无锡人,中南财经政法大学金融学院教授,主要从事创业投资及PPP等研究;李灯强(1974-),男,湖北鄂州人,湖北省社会科学院中部发展研究所所长助理,副研究员,经济学博士,主要从事财政经济学研究;陈莉莉(1983-),女,湖北襄阳人,湖北省社会科学院财贸研究所助理研究员,经济学博士。


    责任编辑:张舸
    来源:《决策与信息》2018年第4期

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