龚先庆:苏共中央监察委员会的演变及启示论析

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    2018年03月13日  湖北新型智库平台  作者:龚先庆

    [摘  要] 苏联共产党执政70余年,最终失去政权。从权力监督层面总结其经验教训,意义重大。总体上来说,苏共对自身的权力监督,不论是在认识、制度还是实效上,都经历了一个不断削弱的过程。列宁以后的苏共领导人的权力监督意识尤其是把自身摆在受监督位置的意识不强,对于俄国长期专制传统的负面影响认识不足,在如何建立健全权力监督机制,实现党内监督科学化方面更是存在严重不足。对于肩负中华民族伟大复兴使命的中国共产党人来说,强化党内监督意识,完善制度法规,健全权力监督制约机制,无疑是原苏共的党内监督留给我们的宝贵的经验教训。

    [关键词] 党内监督;权力制约;政治制度;苏共中央监察委员会;党的建设

    [中图分类号] D262.6  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129(2018)03-0027-09

    对一个国家中唯一的执政党而言,再没有比政党自身腐败更严重的问题了。因此,对权力的监督与制约至关重要。绝对权力导致绝对腐败,这是颠扑不破的真理,也被人类历史发展的正反两方面的经验不断证明。苏共党内权力监督制度是在列宁的提议下建立的,从斯大林开始,尽管历任领导人对于这一问题的认知不同,自身素质不同,采取的措施也不同,但总体来说,在经历了反复实践、反复认识的曲折过程后,苏共党内监督地位日趋削弱,最终苏共失去政权,从党内监督与权力制约方面无疑留下了深刻的教训,值得认真总结。习近平总书记在党的十九大之后率领新任中央政治局常委在中外媒体见面会上表示,对于我们从事的共产主义千年伟业来说,中国共产党正是风华正茂。吸取苏联共产党70多年执政历史中关于党内监督的经验教训,对于实现把权力关进制度的笼子,推进全面从严治党无疑有着十分重要的理论与实践意义。

    一、苏联共产党中央监察委员会的演变过程

    列宁在布尔什维克的领导人中,对于党的权力监督问题认识最为深刻,“共产党员成了官僚主义者。如果说有什么东西会把我们毁掉的话,那就是这个。”[1]列宁奠定了党的权力监督的理论与实践基础,尽管在列宁的党内监督的理论与实践中无疑也存在着认知与实践上的缺憾。斯大林在列宁还在世的时候,就从理论上“修正”了列宁的党内监督思想,从而在实践中也削弱了党内监督。斯大林之后的赫鲁晓夫,在国家与党的自身建设上“左冲右突”,但总得来说,赫鲁晓夫毕竟是一个蹩脚的改革者,他想要冲破斯大林体制,但斯大林体制的根本问题在哪里却未弄清。勃列日涅夫执政十八年,比较起来,如果说赫鲁晓夫还想有所建树的话,勃列日涅夫则只想守住权位,尽管在党内监督方面也有些折腾,但在此指导思想之下,是不可能有所成效的。戈尔巴乔夫时期,从表面上看,似乎最接近恢复列宁的党内监督体制,似乎也有一些值得肯定的努力,但是决定其不可能成功的根本原因是,他连马克思主义在意识形态领域的指导地位也要放弃,其“改革”结果就可想而知。

    列宁始终强调布尔什维克党的纪律建设,早在1917年苏共第六次代表大会上,第一次决定在党中央设立检查委员会,虽然只对党中央的财务实行监督,但毕竟拉开了苏共党内监督机构建设的序幕。此后,国家层面建立了监察人民委员部,也就是后来的工农检察院。1920年党的九大通过了列宁的提议,在党内设立了专门的监察委员会,其使命是“同侵入党内的官僚主义和升官发财思想,同党员滥用自己在党内和苏维埃中的职权的行为,同破坏党内的同志关系、散布毫无根据的侮辱党或个别党员的谣言以及其他诸如此类的破坏党的统一和威信的流言蜚语的现象作斗争。”[2]这样就有了党内与党外结合的、党的层面与国家层面结合的监察机构。列宁对于党的监察委员会有系列的设想,列宁的思想主要反映在党的代表大会的系列决议和《我们怎样改组工农检察院》等文章中,文中阐发了较为科学的党内监督监察思想:监察委员会必须在党的代表大会上民主选举产生,与党的中央委员会平行。党的代表大会选举监察委员,不得兼任,任职届满前不得调任。中央监察委员会作为党的最高监察机关,其成员有权以监督形式参与决策,对中央委员会形成监督,二者共同对代表大会负责。对中央全会、政治局、书记处的工作涉及监察职权范围内的,中央监察委员会可以行使表决权,并提请召开联席会议或上交党的全国代表大会解决。监察委员会委员当选者也同一般中央委员会委员一样,应经过党的审查,因为他们也将享有中央委员的一切权利。

    但列宁提出的这些较为科学的关于党内监督的思想,实际上并没有在实践中得到完全的执行。就在1923年的党的十二大上,监察委员会和工农检察院联合成为统一的党和苏维埃的监察机构,此次大会还规定只有监察委员会主席团成员才和中央委员享有同样的地位,地位的降低导致监督监察权威的降低,一般的监察委员想监察中央委员在理论上已经遇到了难以逾越的障碍,中央监察委员会由原先的权力监督机关演变成了贯彻路线的“保证”机关,这就使机构的性质发生了根本的变化,这也成为监察机构地位从此一路下滑的始点。

    斯大林成为苏共领导人后,逐步建立、发展起了一整套权力高度集中的党内监督运作机制。为了集权的需要,斯大林改变了列宁创设的党内监督制度。把党的中央监察委员会归属中央委员会领导。以委任制代替选举制,把组织授权变成了个人授权,对同级党委的监督也几乎无从谈起。同时,还改变了“监察委员会委员在任期未满前不得调动工作”的规定,从而使党的监察人员失去了大胆行使监察权而免遭打击报复的组织保证。这实际上把党内监督逐步变成了一个自上而下的形同虚设的监控模式,导致其民主监督功能不断弱化,集权功能不断强化,这就从根本上违背了监督制度设计的本义。

    赫鲁晓夫认识到斯大林模式有问题,但是对于这个问题到底是什么并没有搞清楚。当然,赫鲁晓夫对恢复党的监督制度付出过的努力是不能忽视的。赫鲁晓夫重视集体领导,注重干部轮换和任期制,建立对党的领导层的制约制度,恢复中央委员会的决定地位,等等。但从总体上来说,赫鲁晓夫对于党内监督改革起点的认识是片面与浮浅的,他不能认识到民主机制缺乏是斯大林独断专行的根本原因,也不能认识到俄国深厚的专制传统对斯大林个人专断的深刻影响,而是一味批判斯大林个人品行与作风,把斯大林的错误仅仅归结为斯大林本人。因此,赫鲁晓夫不可能建立起真正的党内监督制度,这也决定了他最后也重蹈斯大林的覆辙。赫鲁晓夫之后的勃列日涅夫,虽然在党的中央监察委员会体制方面有所动作,但如果说赫鲁晓夫还想有所作为试图“革新”的话,勃列日涅夫则更多的是守旧,他是没有革新的意愿与动力的,因此他在党内权力的制约与监督方面是不可能有大的建树的。

    戈尔巴乔夫上台不久后将改革重点指向执政党监督机制。从客观上讲,戈尔巴乔夫看到了苏共党内存在的严重问题,也看到了这些问题与苏共党内缺乏权力监督与制约之间的关系,在党的二十八大上中央监察委员会的职能涵盖七个大的方面,提出的对策在很大程度上甚至是对列宁时代的“回归”。如中央监察委员会成员由党的代表大会选举原则与不兼任原则,重视党员在党的监察体系中的地位,建立对党的领导人的具体监督制度;建立公开的党内监督体制;提高党内专门监督机构的地位等。中央监察委员有权参加中央委员会和各委员会的会议,并拥有发言权,中央监察委员会主席和副主席有权参加政治局及苏共中央其他执行机构的会议。被中央监委检查的机构,包括中央委员会的领导人,在接到中央监察委员会的处理决定后,应向中央监察委员会汇报采取的措施。中央监察委员会有权使用党的一切文件。中央监察委员会有权将它的决定在党的报刊上公布。由此可以看出戈尔巴乔夫试图改变集权型、单向式的党内监督模式与运行机制。但是苏联历史发展到此时,可以说,再完备的监察制度也无法挽救这个党了。由于苏共长期脱离群众,实行专制政治,在党内毫无民主和监督可言,给人民群众造成了太深的伤害,大多数党员和群众对苏共迟到的监督体制改革失去了信心。同时戈尔巴乔夫改革步骤失当,极端民主化,到最后甚至放弃了马克思主义与社会主义,苏共最终被人民所抛弃,被历史所抛弃。

    二、苏共中央监察委员会的演变与苏共亡党

    苏共亡党与苏共党内权力监督制约机制缺失不无关系,这其中的经验教训值得深入分析。

    苏共中央监察委员会演变,及其职能的不断消弱与衰减,导致权力不受监督,官僚主义、权力腐败盛行。早在十月革命胜利的建政初期,列宁就认识到了党与政府中间的官僚主义、权力滥用、以权谋私等问题,列宁倡议建立的苏共中央监察委员会的重要目的就是制约与监督权力。但是,权力只能用权力来制约,权力的本性就是摆脱制约。对于刚刚建立的苏维埃政权来说,民主监督与权力制约完全是一个外在东西,是由外而内强行“注入”的,不是系统内自生的,因为俄国是一个长期封建专制的国家,没有民主传统,加上长期的秘密状态下的政党实践及战争的影响,不断强化了权力的集中与专断。从外注入的新的监督制约元素,必然受到固有的旧体制的排斥,产生“排异”反应,此外,布尔什维克政权对于党内监督问题的认识与实践,在列宁在世时就未达成高度共识,最终权力监督制约的民主因素不能战胜巨大传统因袭之下的专制权力,从而导致权力成了脱缰的野马,官僚主义、权力腐败盛行,几乎是必然的结局。

    党内监察削弱,监督盲区的存在,使领导人特别是党的最高领导人的权力不受制约,导致个人崇拜、个人专权,为极端化的党内斗争提供了土壤。苏共中央监察委员会不断演变,权力不断被削弱,党的监察机关从属于各级党委,使得各级党委领导人几乎处于监督盲区。可以说,从列宁开始如何使党的最高领导人及各级领导人接受监督,这个问题一直没有解决。对于有着崇高威望与坚强党性且有着民主作风的的人民领袖列宁来说,不会产生大的问题。而从斯大林开始的历届领导人,本身对于权力监督特别是把自身置于受监督的地位没有多少共识,加上这些领导人要么如斯大林那般认为自己有足够的掌控力不需要监督机制,要么如赫鲁晓夫那样不知道如何监督,要么如勃列日涅夫那样不想监督,或者如戈尔巴乔夫那样从来没有把自己列为监督对象,并且这些领导人的共性都是自己处于监督之外,从而导致个人崇拜、个人专权大行其道。此外,极端化的党内斗争,把党的监督监察机关沦为党内斗争的工具,这时党内监察机关往往不是遵循民主法治的原则,不是维护全党的利益,而是以领导人的是非为是非,致使党内监督的公信力大受影响。

    我们不能忽视苏联党的监察制度对其他社会主义国家的负面影响。当然,也不能把其他社会主义国家执政党犯过的错误都归结到苏共的头上,有许多问题是需要各国共产党自己负责的。这里要分析的是,俄国与苏联曾经利用类似共产国际这样的组织,试图把自己的路线方针与政策强加给他国共产党,自居于“老子党”的地位,以至于横加干涉,甚至动用武力。在国际共产主义运动的实践中,苏联共产党曾经犯过的错误其他社会主义国家都不同程度地经历过,只是时间上有几十年的滞后而已。之所以如此,是因为其他国家共产党在某种程度上都被迫半被迫地“复制”了苏共的党与国家体制,特别是其政党体制,因此他国共产党都有过个人崇拜、不正常的党内斗争等错误,给国家带来了非常惨痛的教训,造成了重大的损失,这方面的教训是值得永远记取的。

    苏共党内监督逐渐缺失与削减的原因值得深入分析。具有四方面原因:一是对于社会主义的教条主义的认识,对于党的先进性与纯洁性建设缺乏足够的敬畏,缺乏权力监督意识,对于权力的巨大腐蚀性缺乏认识,对于唯一政党执政情况下权力制约与监督的巨大紧迫性认识不清,认为社会主义天生优于资本主义,认为官僚主义、贪污腐化天然属于资本主义社会,从而对于权力监督丧失了警惕。二是布尔什维克领导人对于俄国长期专制历史与深厚的封建传统没有足够的警惕。社会形态更新可以是摧枯拉朽式的,但是新的制度建立并完善是一个长期的过程,特别是俄罗斯长期的专制传统的沉重包袱还在,旧社会的专治历史、文化与意识形态的革新尚需要一个艰苦的长期过程。而对于这一问题的认识,从布尔什维克领导人到普通民众不能说是足够清醒的。特别是对于权力的制约与监督问题的极端重要性缺乏足够认知,这也是苏共党内监督缺失的一个重要原因。三是苏联共产党人特别是自斯大林以后的历届党的最高领导人,要么没有耐心、要么没有魄力、要么没有毅力、要么没有定力来力行党内的监察制度,最根本的是没有权力监督与接受监督的意识,反而迷信权力,迷信党内斗争,就如同赫鲁晓夫一样,认为取代了斯大林,这个党就海晏河清了,其实不然。四是党内监督的体制机制并没有真正建立起来。一个不容忽视的问题就是,从列宁以来的布尔什维克党都在建立党内监察制度方面有过努力,有过动作,为什么最终党内监督不断削弱,苏共最终败亡呢?最关键的是没有建立起党内监察的体制与机制,有制度不一定有机制,认识上达不到高度,虽然有制度也发挥不了作用。所谓体制机制,一定是科学的完备的系统,能够产生合力,能够彼此制约,可以形成一个闭环。具体到苏共的党内监督来说,领导人的认识、全党的共识、科学的制度、法规的保障、自上至下的监督、平行监督及自下而上监督的结合、制度的执行力、不断的检讨反思与调整以维护制度的持续性,许多方面皆存在问题,形成合力更是不可能。单一的制度,或者单一地重视某一个方面,或者随着环境的变化、领导人注意力的变化而不断改变看法与对策,或者对于制度选择性执行,这些都是影响体制机制发挥作用的重要因素。

    三、苏共党内监察制度演变对中国共产党的启示

    习近平总书记在中国共产党第十八届中纪委第二次全会的讲话中指出:我们国家无论在体制、制度上,还是所走的道路和今天面临的前所未有的境遇,都与前苏联有着相似或者相近乃至相同的地方。弄好了,能走出一片艳阳天;弄不好,苏共的昨天就是我们的明天!在党的十九大上,习近平总书记深刻指出:全面从严治党永远在路上,“要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。强化自上而下的组织监督,改进自下而上的民主监督,发挥同级相互监督作用,加强对党员领导干部的日常监督。”[3]中国共产党要砥砺前行,长期保持执政地位,实现中华民族伟大复兴的历史使命,最应当从苏共亡党的教训中学习,特别是从苏共党内监督制度变迁中总结经验教训。
      对权力要有充分的敬畏,对权力的腐蚀性要保持足够的警惕。权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败,这是千古不易的规律,反复被人类文明历史所证明,被苏共以最终亡党所证明,中国共产党70余年历史中也积累了正反两方面的经验教训。必须以权力制约权力,以制度制约权力。对于执政的中国共产党来说,我们还要充分认识到唯一政党执政更要对权力保持最大的敬畏,充分认识到一党执政的巨大潜在风险。要让执政党自觉接受监督,每一个党员自觉接受监督,要创造条件监督,让党员时时处于监督的压力之下。接受监督不仅仅应当是党员的基本素质与境界,而且是共产党员之必须。
      在对中华民族优秀传统文化进行创造性传承与创新性转化的同时,一定要对中国长期专制历史遗留的包袱有充分的认知,这才是历史唯物主义的态度。监督的权利、人民监督的权利、党员监督的权利不是赐予的,而是本来的权利,是应然的权利,是天然的权利。敬畏历史,关键是尊重人民,认识到人民是推动历史前进的根本力量,中国共产党除了最广大人民的根本利益没有自己的任何私利。在党内监督中,同级监督与自下而上的监督应当并重,如果偏于自上而下的监督,或者不断强化自上而下的监督,党内监督容易沦为集权,这与党内监督的本义背道而驰,也有违民主的本义。

    以党内民主建设为抓手。“党内民主是党的生命”,民主是党员主体地位的保障,“只有人人起来负责,才不会人亡政息。”没有党内民主,党内监督是谈不上的。党内监督的目的也是为了发展党内民主,加强党的自身建设,党内民主是党的自身建设的重要内容,要立足于推进党内民主建设抓党内监督。党内民主是依规治党的基础,依规治党是党内民主的保障。党内监督以党内民主为基础,没有党内民主,没有党员主体地位的确立,党内监督只会发生变异,真正的监督是谈不上的。党内监督是党内民主的一种重要实现形式,是推进党内民主、提高党内政治生活质量、防止和消除党内不民主现象、保持党的先进性与纯洁性的有效措施。

    着力构建党内权力监督的体制机制。体制机制属于战略层面,是一种顶层设计。关于党内权力监督,我们缺的不是诸如意识、制度、法规、人员、经费、奖惩等相关基本要素,缺少的是如何让这些要素和谐互动,发挥合力,达到最大效应。建立健全党内监督的体制机制,至少要重视如下因素:一是以思想建设为基础,尽力达成全党共识。党的十八大以来,我们对于权力监督与制约的共识度越来越高,把权力关进制度的笼子,让权力在阳光下运行,反腐败斗争“要坚持无禁区、全覆盖、零容忍,坚持重遏制、强高压、长震慑,坚持行贿受贿一起查,坚决防止党内形成利益集团。”[3]二是以制度建设为关键,着力扎实党内监督制度笼子,实现制度治党。实现党内权力监督要靠制度,这是最根本的保障。监督制度建设需要顶层设计,构筑上下结合、同体异体协同、奖励惩诫并重、继承性创新性开放性兼具、国法与党规有效衔接、科学性系统性可操作性皆备的监督制度体系,在党内形成能够随时发现问题、随时纠正偏差、随时吸纳新能量的制度机制。对于制度建设要保有足够的耐心与毅力,扎牢制度的笼子决非一日之功。制度建设要从党的历史中吸取经验,要从苏共亡党中吸取教训,也要持“拿来主义”的态度,从西方政党建设中借鉴有益经验为我所用。不能把制度建设看成单纯技术性的工作,制度必有思想内涵。制度的前提在于可行,制度的生命在于必行。制度的合程序性,系统性,可操作性,是制度执行力的前提。制度的制定和执行要坚持思想教育先行,增强执行制度自觉性,确保制度治党的有效性。对制度的严肃性与执行力要有充分的敬畏。“要狠抓制度执行,扎牢制度篱笆,真正让铁规发力、让禁令生威。”[4]制度不能包罗一切,在制度的执行中总会遇到超出制度以外的情况,在此情况下,如果执行制度的人具备良好的思想与政治素质,则能够处理任何制度没有包罗的复杂情况。三是以“一把手”监督为重点,突破监督的难点与盲区。“要加强对一把手的监督,认真执行民主集中制,健全施政行为公开制度,保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”[5]抓住关键少数,这是中国共产党90多年自身建设的经验总结,更是苏共亡党的宝贵的经验教训,值得我们深入记取。在苏联党内监督的实践中,一把手游离于监督之外,特别是党的最高领导人没有接受监督意识,对于党的自身建设的负面影响是致命的。四是让人民起来监督,注重发挥监督合力。要在党内发挥各级纪委的执纪问责的作用,让纪委回归党章“原教旨”,加大改革完善党内监督领导体制的力量,强化纪委的执纪问责职能。要充分实现自上而下监督、同级监督、自下而上监督的谐调运转,还要充分发挥国家机关、司法、民主党派、人民群众、舆论等监督作用,实现无缝对接,实现同向发力,实现合力,真正实现让权力在阳光下运行。

    苏共亡党,党内监督乏力甚至缺位是一个不容忽视的原因。由于监督乏力甚至缺位,导致苏共纲纪松驰、特权盛行,无力自我纠正错误,由此而失去民心,最终被历史所抛弃,被人民所抛弃。正如俄共领导人久加诺夫对苏共亡党教训所总结的那样“不受监督的权力是社会的瘟疫”[6],其中的教训发人深省。习近平总书记在党的十九大报告中指出:中国特色社会主义进入新时代,我们党一定要有新气象新作为。打铁必须自身硬。党要团结带领人民进行伟大斗争、推进伟大事业、实现伟大梦想,必须毫不动摇坚持和完善党的领导,毫不动摇把党建设得更加坚强有力。党的十九届中央二次全会强调, 国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,是强化党和国家自我监督的重大决策部署,要依法建立党统一领导的反腐败工作机构,构建集中统一、权威高效的国家监察健体系,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。深入推进全面从严治党,是新时代中国特色社会主义政党建设的本质要求。在“四个全面”的战略布局下,全面从严治党首要便是要依规治党、建设和完善党内法规制度体系,建立健全体制机制,锲而不舍推进党内监督,才能使党永远立于不败之地,才能带领全国各族人民创造更大的辉煌,才能实现中华民族的伟大复兴。

    [参考文献]
    [1]列宁.列宁全集:第35卷[M].北京:人民出版社,1959.
    [2]苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编(第2 分册)[M].北京:人民出版社,1964.
    [3]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2017.
    [4]中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京:中央文献出版社,中国方正出版社.
    [5]习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014.
    [6]根·久加诺夫.十二个历史教训[J].对话,1996,(1).

    编辑:朱苗苗

    责任编辑:张舸

    The Evolution and Enlightenment of the CPSU Central Supervisory Committee
    Gong Xianqing

    Abstract: After more than 70 years in power, the Soviet Communist Party eventually lost its power. Summarizing its experiences and lessons from the power supervision level has a great significance. On the whole, the CPSU has undergone a process of continuous weakening over its own power supervision, whether in terms of understanding, system or effectiveness. In particular, the consciousness of power supervision of the leaders of the CPSU after Lenin that they should be located the position supervised is weak, and lack of understanding of the negative impact of long-term autocratic traditions in Russia, so that they don’t know how to establish and perfect a power monitoring mechanism and achieve scientific inner-party supervision. For the Chinese Communists carrying the great rejuvenation mission of the Chinese nation, strengthening the awareness of inner-party supervision, perfecting laws and regulations and improving the system of checks and restrictions on power are undoubtedly precious experiences and lessons left by the former CPSUC.
    Keywords: Inner-party Supervision; Power Restriction; System; CPSU Central Commission of Supervision; Party Construction

    [作者简介] 龚先庆(1970-),男,湖北南漳人,中南财经政法大学马克思主义学院教授,主要从事中共党史及党的建设研究。

    责任编辑:张舸
    来源:《决策与信息》2018年第3期

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